Réflexions outre-Atlantique sur le Paquet européen Ajustement à l’objectif 55 : Un Paquet qui manque sa cible

Fanny Vanrykel – 28/03/2023

Après des mois de négociations, le Paquet européen ‘Ajustement à l’objectif 55’ est en voie d’être adopté. Ce paquet, publié le 14 juillet 2021, contient une série de propositions visant à réduire drastiquement les gaz à effet de serre (GES), en vue de garantir le respect des objectifs fixés par l’Accord de Paris, en particulier rester sous 1,5°C de réchauffement global. A cette fin, l’Union européenne (UE) a adopté en juillet 2021 une Loi Climat Européenne (règlement 2021/1119).[1] Celle-ci érige la neutralité carbone (aucune émissions nettes) en 2050 en tant qu’objectif juridiquement contraignant pour l’UE, et une réduction de 55 pourcents des émissions nettes en 2030 comme objectif intermédiaire. Les propositions du Paquet européen ‘Ajustement à l’objectif 55’ visent à la fois à adapter la législation existante et à introduire de nouvelles mesures.

Mon objectif, en ajoutant une feuille à ce magnifique arbre en croissante qu’est le CEDRE, est de proposer une réflexion critique sur certaines propositions sur Paquet européen ‘Ajustement à l’objectif 55’, et plus généralement sur le rôle du droit dans la lutte contre le changement climatique. J’ai rédigé cette ‘Bonne feuille du CEDRE’ à Ayampe, en Équateur, entourée d’une faune et d’une flore dont la beauté vous remplit le cœur d’émotions. Loin du béton et des pots d’échappement de Bruxelles, faut-il le rappeler ‘Capitale de l’Europe’, je retrouve élan d’énergie et un sens, un peu perdu dans les heures de travail derrière mon écran d’ordinateur ; j’expérimente une forme nouvelle de connexion à la nature. Si l’approche de l’UE me paraissait manquer complètement sa cible, je parviens désormais à mettre des mots dessus, j’y reviendrai.

L’approche suivie dans ce billet se situe dans la continuité de ma thèse de doctorat, défendue le 25 octobre 2022 et intitulée, « The illusive simplicity and straightforwardness of carbon taxes: a legal analysis ». Celle-ci est disponible en open access au LIEN suivant. Ma thèse démontre la complexité derrières une stratégie régulatrice présentée comme simple et évidente dans la lutte contre le changement climatique : la taxe carbone, c’est à dire une taxe visant à tarifier les émissions de GES ou spécifiquement le CO2. J’y montre que les relations entre les taxes carbones et leur environnement juridique sont tout sauf simples ; de nombreuses relations entre celles-ci et les législations existantes (par exemple les législations fiscales ou en matière d’énergie) doivent être – et sont en pratique – organisées.  

L’introduction d’une taxe carbone a été une stratégie initialement centrale dans l’approche européen d’atténuation du changement climatique. Les propositions de la Commission à cette fin n’ont cependant jamais pu être adoptées.

L’idée d’introduire une taxe carbone a laissé place, plus récemment, à une stratégie plus large – incluant les taxes carbones mais ne s’y réduisant pas – de tarification du carbone. La tarification du carbone est d’ailleurs un élément clé du Paquet européen ‘Ajustement à l’objectif 55’, comme nous le verrons. La doctrine juridique mais aussi les services de la Commissions attribuent généralement cette situation de fait à la règle de l’unanimité qui existe pour les mesures principalement fiscales et pas pour les autres mesures de politique environnementale, par exemple l’introduction de mécanismes d’échange de quota d’émissions.[2]

Dans ma thèse, je distingue deux approches pour penser les relations entre le droit et les problèmes qu’il régule : une approche instrumentale et une approche substantive.

La première approche (instrumentale) domine la littérature. Cette approche pense la lutte contre le changement climatique en termes de boite à outils contenant plusieurs types d’instruments, plus précisément les régulations dites ‘traditionnelle’ (ou ‘command and control’ et les régulations dites économiques, incluant notamment les taxes carbones. Elle tend à percevoir le droit comme une (simple) source de contrainte et à méconnaitre les particularités contextuelles de celui-ci. Elle tend aussi à projeter les instruments économiques de tarification du carbone, en particulier l’introduction d’une taxe carbone, comme une solution universelle, simple et efficace (notamment en termes de coûts) pour atténuer le changement climatique.

Suivant cette grille de lecture, on observe que le Paquet proposé accroit la place des instruments économiques visant à mettre un prix sur le carbone comme mesure d’atténuation du changement climatique, par les propositions de révision de la Directive sur la fiscalité de l’énergie, de révision de la Directive sur le système d’échange de quotas d’émissions de l’UE (SEQE-UE), et l’introduction d’un nouveau mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF).[3] Ces ‘mesures économiques’ vise à complémenter des formes de régulation dites traditionnelles, notamment les standards technologiques pour les nouveaux véhicules et pour les industries non couvertes par le SEQE-UE.

Une seconde approche, plus substantive, permet d’offrir un autre éclairage sur ces discussions. Dans cette perspective, la question n’est pas tant de savoir quel type d’instrument est utilisé mais plutôt comment les droit et responsabilités sont distribués entre les sources d’émissions/émetteurs. Le SEQE-UE couvrira – en plus des grandes industries et du secteur aérien déjà couverts – les secteurs du transport routier, maritime et des bâtiments. Cette mesure vise à distribuer les efforts de réduction des gaz à effet de serre là où les coûts d’abattement sont les plus bas, afin de maximiser l’efficacité coût.

Le MACF permettrait de renforcer le SEQE-UE, dans cette même perspective de réduire les émissions de gaz à effet de serre à moindre coût. Cette mesure a pour objectif de mettre un prix sur les émissions de GES pour une liste déterminée de marchandises importées, lorsqu’elles passent la frontière de l’UE. Celles-ci correspondent aux activités de certaines installations couvertes par le SEQE-UE et considérées à risque de fuite carbone. De la sorte, l’introduction du MACF mènera à la surpression graduelle des quotas à titre gratuits dans le SEQE-UE.

Cette approche, visant à maximiser les coûts dans la réduction des GES, sous-tend également la proposition de révision de la fiscalité de l’énergie. D’autres considérations tempèrent néanmoins cet objectif, en particulier maintenir l’autonomie des États Membres, leurs recettes budgétaires et la compétition au sein de l’UE. Il en résulte que la Commission n’a pas proposé d’introduire une taxe harmonisée seulement sur le contenu carbone. A la place, les taxes sur l’énergie continueront à être différenciées en fonction de si les produits et secteurs sont en concurrence ou non, comme dans le régime existant.

L’efficacité-coût comme critère de répartition des efforts de réduction des GES est seulement un critère de distribution parmi d’autres. La Loi Climat, mentionnée précédemment, précise que la neutralité carbone doit être atteinte « en tenant compte de la nécessité de promouvoir tant l’équité et la solidarité entre les États membres que le rapport coût-efficacité dans la réalisation de cet objectif ». Dans le Paquet Ajustement à l’objectif 55, l’équité et la solidarité entre États Membres sont poursuivies par la redistribution des revenus entre États Membres (principalement ‘Social Climate Fund’). Cette approche est souvent promue dans la littérature économique afin de maximiser l’efficacité coût des mesures tout en prenant en compte l’équité.

Elle tranche néanmoins avec la manière de répartir les efforts en place jusqu’alors. Le Règlement 2018/842 sur la répartition des efforts de réduction des GES entre États Membres dans les secteurs non-SEQE est avant tout fondé sur la solidarité et l’équité.[4] Il distribue les efforts principalement en fonction du produit intérieur brut (PIB), ajustant la répartition pour les États Membres les plus fortunés en fonction de l’effectivité coût. Dès lors que le SEQE tel que modifié par la proposition de la Commission s’appliquera aux secteurs principaux couverts par le règlement en question, la question de l’interaction entre les deux mesures se pose. La solution proposée est de continuer à appliquer le Règlement 2018/842 dans les secteurs couverts par le UE-SEQE. D’autres critères sont utilisés dans d’autres législations, comme celui de la meilleure technologie disponible et la concurrence.[5]

En conclusion, le Paquet européen ‘Ajustement à l’objectif 55’ ne procède pas seulement à un changement dans les instruments utilisés (régulation traditionnelle vs instruments économiques). Il redéfinit également, de manière plus substantive, les critères de répartition des efforts de réduction des GES entre les secteurs et/ou États Membres. L’approche suivie néanmoins appelle plusieurs commentaires critiques.

On peut d’abord se demander à la lecture des traités si la prédominance du critère de l’effectivité-coût dans les mesures proposées est bien justifiée. En effet, ni le traité sur l’UE (TUE) ni celui sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) ne mentionnent explicitement l’effectivité-coût comme objectif de la politique (environnementale)[6], alors que l’Article 191 du TFUE fait référence au niveau de développement des États Membres. Il y a matière à considérer que les droits humains ainsi que le principe de développement durable appelleraient plutôt à faire prédominer la solidarité et l’équité sur l’effectivité-coût – comme c’est le cas dans la Convention cadre des Nation Unies sur le changement climatique – sans qu’on ne puisse conclure toutefois à une obligation juridiquement contraignante pour le législateur européen.[7]

Il est difficile de percevoir pourquoi un critère de répartition est appliqué plutôt qu’un autre dans certains secteurs et non dans d’autres. Les choix du législateur ne sont pas toujours – voire souvent pas – justifiés explicitement. Or, le principe d’égalité requiert qu’une différence de traitement entre situations comparables soit basée sur un critère objectif et raisonnable, proportionné à l’objectif poursuivi et il appartient au législateur d’en faire la preuve. On peut également interroger le Paquet européen ‘Ajustement à l’objectif 55’ au regard de la cohérence : est-il bien cohérent d’appliquer un critère de répartition dans un secteur et non dans un autre.

En effet, les législations européennes de lutte contre le changement climatique, à la fois existantes et nouvellement proposées, présentent le problème du changement climatique en termes numérique, à la fois en termes de quantité de GES pouvant être émis et de valeur de ceux-ci. Les calculs d’apothicaires que cette approche sous-tendent, finissent par occulter des débats plus profonds en termes de relations avec le Vivant, humain et non humain, qui ne peuvent se réduire à des chiffres. D’autre approches sont possibles et mériteraient d’être explorées. Dans ce cadre, l’œuvre de Christopher Stone « Should trees have standing »[8], les propositions pour un vrai « droit de la terre » mérite d’être citées, ce qui me permet, pour terminer de faire le lien avec les discussions que le CEDRE propose sur les droits de la nature.

J’espère sincèrement que cette courte contribution permettra de susciter non seulement des réflexions, mais aussi un élan d’action, car il est grand temps de se réveiller. Si la planète terre peut vivre sans humains, l’inverse n’est pas vrai ; nous ne pouvons nous passer d’une planète en bonne santé et nous avons toutes les cartes en mains pour inverser les tendances actuelles.

En vous saluant chaleureusement de l’Équateur, pays qui a inscrit les droits de la nature dans sa constitution.


[1] Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) no 401/2009 et (UE) 2018/1999 («loi européenne sur le climat»),JO L 243 du 9.7.2021, p. 1–17.

[2] Voy. à ce sujet Commission européenne, Un processus décisionnel plus efficace et démocratique pour la politique de l’UE en matière d’énergie et de climat, COM(2019)177 final. Cette grille de lecture est instrumentale car elle réduit le droit à une source de contrainte et se concentre sur la catégorie d’instrument utilisé.

[3] Respectivement Commission européenne, Proposition de Directive modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union, la décision (UE) 2015/1814 concernant la création et le fonctionnement d’une réserve de stabilité du marché pour le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’Union et le règlement (UE) 2015/757, 14 juillet 2021, COM(2021)551 final. Dans le secteur de l’aviation Commission européenne, Proposition de Directive modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la contribution de l’aviation à l’objectif de réduction des émissions à l’échelle de l’ensemble de l’économie de l’Union et mettant en œuvre de manière appropriée un mécanisme de marché mondial, 14 juillet 2021, COM(2021)552 final ;

Commission européenne, Proposition de directive modifiant la directive 2003/96/CE du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité, 14 avril 2011, (2011)169, p. 2 ; Commission européenne, Proposition de Règlement établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, 14 juillet 2021, COM(2021)564 final.

[4] Commission européenne, Proposition de Règlement modifiant le règlement (UE) 2018/842 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris, 14 juillet 2021, COM(2021)555 final.

[5] Par exemple Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), JO L 334 du 17.12.2010, p. 17–119.

[6] L’article 191 TFUE mentionne seulement les “avantages et des charges qui peuvent résulter de l’action ou de l’absence d’action » (« costs and benefits » en anglais).

[7] Le Traité de Paris a d’ailleurs été considéré comme guarantissant les droits humains. Voy. http://climatecasechart.com/non-us-case/psb-et-al-v-federal-union/, dernière consultation le 26 décembre 2022.

[8] Disponible sur https://global.oup.com/academic/product/should-trees-have-standing-9780199736072?cc=ec&lang=en&#:~:text=Originally%20published%20in%201972%2C%20Should,remarkably%20influential%20book%2C%20Christopher%20D.



Citer ce billet
Delphine Misonne (2023, 28 mars). Réflexions outre-Atlantique sur le Paquet européen Ajustement à l’objectif 55 : Un Paquet qui manque sa cible. CEDRE, Droit Environnement Patrimoine. Consulté le 13 juin 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/mhpo