Relance et climat : à l’instar de la réforme des pensions, des réformes environnementales conditionnent-elles également les demandes de paiement des fonds européens de relance ?

Norman Vander Putten – 06/09/2023

Le lundi 10 juillet 2023, le Gouvernement fédéral belge s’est entendu sur une série de mesures à adopter en matière de pensions. Cette réforme a notamment pour objectif de réaliser de premières économies budgétaires à long terme. Un des facteurs déterminants ayant mené à la conclusion d’un accord semble avoir été d’origine européenne : les déclarations de politiques belges se sont en effet succédé pour insister sur le fait que, sans ces adaptations, la libération des fonds du plan de relance ne pourrait avoir lieu.

Cette saga soulève de nombreuses questions relatives à l’émergence d’une gouvernance par les finances publiques dans l’Union européenne. En matière de droit économique de l’environnement, elle permet d’aborder un sujet similaire : à quel point la mise en place de réformes environnementales conditionne-t-elle, au même titre que la réforme des pensions, l’octroi de fonds européen de relance ?

Relance européenne et environnement : quatre points d’entrée

En février 2021, l’Union européenne a adopté son Règlement n° 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). En vue de relancer l’économie après la pandémie de Covid-19, ce règlement prévoit la distribution d’environ 750 milliards d’euros (aux valeurs de 2018) empruntés sur les marchés financiers par l’Union. Ces montants sont alloués sous forme de subventions et de prêts pour soutenir les plans nationaux élaborés par les États membres. Ceux-ci définissent des réformes, d’une part, et des investissements, d’autre part, à mettre en œuvre pour 2026 au plus tard. La combinaison de l’échelle des sommes en jeu et de l’architecture institutionnelle de la FRR en fait un instrument clé pour l’avenir de l’Union (Cafaro, 2022).

Dans le contexte du Pacte vert pour l’Europe publié en décembre 2019 et de l’agenda environnemental européen qui en découle, la facilité se conçoit comme un instrument qui doit « contribuer à intégrer pleinement l’action en faveur du climat et de la durabilité environnementale » (considérant 23 du Règlement FRR). La FRR se déploie, en effet, en parallèle d’un agenda environnemental chargé pour l’Union : depuis sa mise en place, différentes réglementations climatiques ont d’ores et déjà été adoptées, comme la loi européenne sur le climat, le Règlement n° 2023/857 qui augmente les objectifs contraignants de réductions d’émissions de gaz à effet de serre pour les États membres à l’horizon 2030, le Règlement n° 2023/955 instituant un Fonds social pour le climat ou le Règlement n° 2023/957 étandant le système d’échange de quotas d’émission dans l’Union.

La facilité contient en conséquence quatre points d’entrée pour les questions environnementales.

Premièrement, en termes de contenu, les réformes et les investissements financés par la facilité doivent servir six piliers (art. 3 du Règlement FRR). Parmi ceux-ci, l’objectif de « transition verte » bénéficie, à l’instar de l’axe « transformation numérique », d’une garantie spécifique : préalablement à l’approbation des plans nationaux, la Commission doit évaluer si ceux-ci allouent a minima 37 % de leurs dépenses à des objectifs climatiques (art. 19, § 3 du Règlement FRR). L’annexe VI du Règlement définit quelles sont les dépenses (climatiques, uniquement) qui peuvent être qualifiées de « vertes » (sur ce point, voy. ce billet de blog).

Deuxièmement, le Règlement prévoit que « la facilité ne finance que des mesures qui respectent le principe consistant à “ne pas causer de préjudice important” »(art.5, § 2 du Règlement FRR). Le respect de ce principe « Do No Significant Harm »(DNSH)est défini par renvoi à l’article 17 du Règlement taxonomie (Règlement n° 2020/852). Cet article dispose qu’une activité viole le principe DNSH si, « compte tenu du cycle de vie des produits et des services » qu’elle fournit, elle cause un préjudice important à l’un des six objectifs environnementaux suivants : (i) l’atténuation du changement climatique, (ii) l’adaptation au changement climatique, (iii) « l’utilisation durable et à la protection des ressources aquatiques et marines », (iv) « l’économie circulaire, y compris la prévention des déchets et le recyclage », notamment lorsque l’activité est caractérisée par une inefficacité significative dans l’utilisation des matières ou dans l’utilisation ressources, (v) la prévention et à la réduction de la pollution aérienne, aquatique ou terrestre et (vi) la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

Comme le prévoit le Règlement FRR (art. 19, §3 et considérant 25), la Commission a donné des orientations techniques quant à la manière dont ce point devrait être évalué dans le cadre du plan de relance. Sans entrer dans les détails, il y est précisé que « les États membres doivent fournir une évaluation DNSH individuelle pour chaque mesure de chaque volet du plan » (point 2.1). Toutefois, lorsque les mesures ont une incidence négative « nulle ou négligeable sur l’ensemble ou une partie des six objectifs environnementaux », l’évaluation est simplifiée (point 2.2). À défaut, les États doivent, sur le fond, justifier le respect du principe du DNSH. La Commission donne une liste non-exhaustive d’éléments qui peuvent être mobilisés dans ce cadre, comme le bon respect de législations environnementales ou l’application de certains standards environnementaux tels que l’ISO 14001 (Annexe II). En définitive toutefois, la législation ne fournit aucune ligne rouge claire quant aux activités qui, par nature, violent le principe.

Troisièmement, le Règlement indique que les plans ne sont éligibles à un financement que s’ils sont « cohérents avec les informations fournies […] dans [les] plans nationaux en matière d’énergie et de climat » et « dans les plans territoriaux pour une transition juste au titre d’un règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds pour une transition juste » (art. 17, § 3 du Règlement FRR).

Enfin, quatrièmement, les plans nationaux doivent être « cohérents avec les défis et priorités par pays recensés dans le cadre du Semestre européen » (art. 17, § 3 du Règlement FRR). Si ces recommandations par pays (country-specific recommendations – CSR) sont principalement économiques, elles peuvent également avoir des teintes environnementales. Dans les CSR belges de 2019, on lit que le Conseil recommande que la Belgique s’attache tant à « poursuivre les réformes visant à garantir la viabilité budgétaire des systèmes de soins de longue durée et de pensions » qu’à « axer la politique économique liée aux investissements sur les transports durables, y compris l’amélioration de l’infrastructure ferroviaire, sur la transition énergétique et vers une économie à faible intensité de carbone ».

Au-delà de l’approbation du plan, le levier des « jalons et cibles »

Le respect de chacune de ces conditions a dû être motivé par les États membres (art. 18 du Règlement FRR), et évalué par la Commission selon une méthode définie notamment dans l’Annexe V (art. 19 du Règlement FRR). Certains points comme le pourcentage de dépenses vertes font, de plus, l’objet d’un suivi spécifique (art. 16, 30 et 31 du Règlement FRR). Qu’ils soient environnementaux ou non, tous les engagements pris par les États membres sont traduits concrètement par une liste de « jalons » (qualitatifs) et de « cibles » (quantitatives) proposés par l’État et contenus dans un « arrangement opérationnel » signé entre l’État membre et la Commission, avec un calendrier d’exécution (art. 18, § 4 et 20, § 6 du Règlement FRR).

Cette phase de traduction des engagements en indicateurs de performance soulève de nombreuses questions, notamment au regard du risque de pertes de garanties environnementales (en matière d’isolation des bâtiments vis-à-vis des 37% de dépenses vertes, voy. l’exemple de « Ma Prime Renov » en France, mentionné par Eulalia Rubio, 2022, p. 10). Ceci mène à interroger la possibilité de contester l’approbation d’un plan qui n’offre pas de garanties environnementales suffisantes. Sans épuiser le sujet, relevons que la jurisprudence à venir du Tribunal de l’Union européenne devrait offrir des éléments de réponse : en matière de respect de l’État de droit, des associations de magistrats ont en effet contesté la validité de la décision du Conseil approuvant le plan de relance polonais (affaire T-530/22) ainsi que les accords de financement et de prêt de la Commission qui en découlent (affaire T-116/23). Un de moyens invoqués concerne, précisément, l’insuffisance des jalons et cibles au regard du Règlement FRR qui requiert des garanties pour « prévenir, détecter et corriger la corruption, la fraude et les conflits d’intérêts lors de l’utilisation des fonds » (art. 19, § 3, j) du Règlement FRR).

Il n’en reste pas moins qu’une fois les plans approuvés, ce sont ces jalons et cibles qui constituent le principal levier de la Commission pour s’assurer du bon respect des conditions attachées à l’octroi des fonds européens. Lorsque la Commission reçoit une demande de paiement, elle doit évaluer si les « jalons et cibles ont été atteints de manière satisfaisante ». Si ce n’est pas le cas, « le paiement de la totalité ou d’une partie de la contribution financière et, le cas échéant, du prêt est suspendu » (art. 24, § 6 du Règlement FRR), la suspension pouvant ensuite mener à une réduction « proportionnée » du montant de la contribution financière (art. 24, § 8 du Règlement FRR).

C’est ce mécanisme qui explique la pression européenne sur la réforme des pensions belges mentionnée plus haut : l’arrangement opérationnel entre la Belgique et la Commission prévoit, en effet, la transmission d’une « pension reform proposal » devant contenir quatre éléments pour la première tranche de paiements (p. 109 de l’arrangement).

Les réformes environnementales conditionnent-elles également les demandes de paiement des fonds européens de relance ?

Pour revenir à la question initiale, sur la base de ce même mécanisme, l’atteinte de jalons et cibles liés à des investissements et réformes « verts » est, elle aussi, susceptible d’être contrôlés par la Commission et, dès lors, de conditionner l’octroi des différentes tranches de paiement successives jusqu’en 2026. Ceci concerne donc, par exemple, les investissements climatiques belges financés par la FRR en matière d’isolation du bâti ou d’infrastructures piétonnes et cyclables, pour ne prendre que deux exemples. Au-delà des investissements verts, les jalons et cibles belges contiennent également des réformes environnementales : réformes des aides à la rénovation des bâtiments (p. 6 de l’arrangement), du budget mobilité (p. 83 de l’arrangement), de la législation relative aux voitures de société (p. 92 de l’arrangement), du délai d’octroi des permis environnementaux (p. 125 de l’arrangement)…

Sans nous prononcer ici sur la légitimité des qualifications « vertes » ou « brunes » des dépenses financées, ni sur l’ambition suffisante des jalons et cibles retenus dans le plan national belge, il nous semble falloir répondre par l’affirmative à la question posée en introduction de ce billet. Oui, en droit, les réformes environnementales auxquelles la Belgique s’est engagée conditionnent, au même titre que la réforme des pensions, les demandes de paiement en vue d’obtenir les fonds européens de la relance. Reste à savoir si la Commission fera preuve de suffisamment de vigilance à cet égard, notamment au vu du départ récent de Frans Timmermans, parfois décrit comme le « chevalier blanc du climat » de l’institution…



Citer ce billet
Delphine Misonne (2023, 6 septembre). Relance et climat : à l’instar de la réforme des pensions, des réformes environnementales conditionnent-elles également les demandes de paiement des fonds européens de relance ? CEDRE, Droit Environnement Patrimoine. Consulté le 13 juin 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/mhps