Par Fidèle PHAKU KHONDE, Doctorant en sciences juridiques à l’UCLouvain Saint-Louis Bruxelles
Les Bonnes Feuilles du CEDRE
Par son ordonnance du 18 octobre 2024 en référé-liberté[1], le juge des référés du Conseil d’État français a confirmé l’ordonnance du 4 octobre 2024 du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse[2] suspendant l’exécution de l’arrêté du 27 septembre 2024 du préfet de l’Ariège en ce qu’il concerne la chasse aux lagopèdes alpins pour la campagne cynégétique 2024/2025. Se fondant sur le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé pour suspendre une décision administrative, cette ordonnance en référé-liberté a le mérite de mettre en avant la conservation de la biodiversité comme une composante substantielle de ce droit humain.
Il convient alors de présenter succinctement le contenu de cette décision, en mettant cette dernière en lien avec l’ordonnance du tribunal administratif de Toulouse qu’elle confirme (1), avant de la commenter. Ce commentaire porte essentiellement sur le caractère fondamental du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé dont il est rappelé l’évolution jurisprudentielle de l’affirmation par le Conseil d’État depuis le 20 septembre 2022, l’ordonnance ici commentée n’en étant qu’une suite (2). Il met enfin en exergue la conservation de la biodiversité comme élément substantiel du droit à un environnement sain (3).
Synthèse de l’affaire
Le 15 mai 2024, le préfet de l’Ariège a signé l’arrêté préfectoral d’ouverture et de fermeture de la chasse, suivi d’un autre arrêté du 8 juillet 2024 portant approbation du schéma départemental de gestion cynégétique. Le 27 septembre 2024, il a pris un troisième arrêté instaurant un prélèvement maximal autorisé et fixant les quotas de prélèvements de galliformes de montagne pour la campagne de chasse 2024/2025. Par sa requête du 1er octobre 2024, l’association Comité écologique ariégeois a sollicité du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse la suspension de l’exécution de ce dernier arrêté en ce qu’il concerne la chasse aux lagopèdes alpins – oiseaux de l’ordre de galliformes dont l’espèce se raréfie et risque de disparaitre dans le massif pyrénéen – dont il autorise le prélèvement de dix spécimens au total pour la campagne 2024/2025. Le Comité écologique ariégeois soutient notamment que[3] « le prélèvement autorisé aggrave le phénomène de raréfaction de l’espèce et favorise sa disparition dans le massif pyrénéen », étant donné que « le statut de conservation du lagopède alpin est également très défavorable en raison du réchauffement climatique et de la fragmentation des habitats ». Par ailleurs, « la chasse autorisée ne [devant] pas compromettre les efforts de conservation entrepris dans l’aire de distribution naturelle de l’espèce[,] l’arrêté contesté méconnaît les dispositions des articles 4, 7 et 8 de la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 dite « directive oiseaux » et de l’article L. 420-14 du code de l’environnement ». De la sorte, considérant le caractère irréversible de ces opérations autorisées de prélèvement, il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.
Se défendant, le préfet de l’Ariège a conclu au rejet de la requête, la condition d’urgence faisant défaut et les autres moyens de la requête n’étant pas fondés. Par un mémoire en intervention, la fédération départementale des chasseurs de l’Ariège a aussi sollicité le rejet de la requête pour les mêmes motifs, « compte tenu de l’impact limité des prélèvements sur l’état de conservation des galliformes de montagne, et de la brève période de chasse du lagopède alpin ».
Dans son ordonnance du 4 octobre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse commence par rappeler le statut de liberté fondamentale du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé au sens de l’article L.521-2 du code de justice administrative, avant de considérer que la condition d’urgence particulière est remplie, de dire la requête fondée et, ainsi, de suspendre les effets de l’arrêté querellé. La ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques va solliciter du juge des référés du Conseil d’État l’annulation de cette ordonnance, contestant – dans sa requête du 15 octobre 2024 – la satisfaction à la condition d’urgence et son fondement. Dans sa mémoire en défense, le Comité écologique ariégeois va conclure au rejet de la requête. Par leurs mémoires en intervention respectifs, l’association One Voice va aussi conclure au rejet de la requête tandis que la fédération départementale des chasseurs de l’Ariège et la fédération nationale des chasseurs vont solliciter qu’il y soit fait droit.
En réponse, dans son ordonnance du 18 octobre 2024, après avoir réaffirmé le caractère fondamental du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, le juge des référés du Conseil d’État va rejeter la requête le saisissant, considérant que les effets de l’arrêté en cause ont créé une situation d’urgence particulière au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative et sont de nature à compromettre les efforts de conservation d’une espèce particulièrement fragile dans son aire de distribution.
Il ressort de cette décision que la sauvegarde de la biodiversité est un élément essentiel du droit à un environnement sain. Puisqu’il s’agit d’une ordonnance en référé-liberté, il n’est pas sans intérêt de rappeler le processus de reconnaissance du caractère fondamental du droit à un environnement sain par le juge des référés du Conseil d’État français, réaffirmé par la décision sous examen.
Le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé présente le caractère d’une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative
Selon l’article L. 521-2 du code français de justice administrative : « (…) le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale[4] à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale (…) ». Pour être invoqué en référé-liberté, le droit mobilisé doit avoir été reconnu comme une liberté fondamentale par le juge administratif, mieux par le Conseil d’État. En effet, comme le souligne Bernard Stirn[5], faute d’une énumération légale, il est revenu au juge de définir les libertés fondamentales invocables en référé-liberté. Pour ce faire, usant d’une approche large et autonome, le Conseil d’État français se réfère non seulement à la Constitution mais aussi aux Conventions internationales garantes des droits fondamentaux, voire – au-delà de tout repère textuel – à sa propre jurisprudence[6].
S’agissant du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, sa fondamentalité a été affirmée par l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 20 septembre 2022[7]. Cette décision avait ainsi tranché une question sur laquelle les juridictions administratives se sont contredites.
En effet, dans son ordonnance du 29 avril 2005, le juge des référés du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne[8] avait jugé « qu’en ‘adossant’ à la Constitution une Charte de l’Environnement[9] qui proclame en son article 1er que ‘Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé’ le législateur a nécessairement entendu ériger le droit à l’environnement en ‘liberté fondamentale’ de valeur constitutionnelle ». Le juge des référés du Tribunal administratif de Marseille avait aussi abondé dans le même sens[10]. Mais cette position sera contredite par quelques décisions, y compris du juge des référés du Conseil d’État, déniant au droit à un environnement sain tout caractère de liberté fondamentale au sens de l’article 521-2 du code de justice administrative[11]. Au regard de cette absence d’unanimité au sujet du statut de ce droit humain[12], la décision du juge administratif supérieur français était nécessaire pour trancher la controverse. D’ailleurs, le Conseil d’État reste le seul juge « qui dispose de la légitimité pour faire émerger une liberté fondamentale ». C’est dire que « les libertés fondamentales nouvelles énoncées par les juges des référés des tribunaux administratifs doivent attendre l’onction du juge d’appel »[13].
Ainsi, le 20 septembre 2022, annulant l’ordonnance du 25 mars 2021 du juge des référés du Tribunal administratif de Toulon[14] qui avait jugé que la protection de l’environnement ne constituait pas une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, le juge des référés du Conseil d’État a dit pour droit que « le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que proclamé par l’article premier de la Charte de l’environnement, présente le caractère d’une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative »[15]. Depuis lors, les juridictions administratives françaises se sont rangées à la suite de cette décision du juge des référés du Conseil d’État pour reconnaitre le caractère fondamental du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé[16]. Ce droit constitue ainsi la trente-neuvième liberté fondamentale reconnue par le juge des référés-libertés depuis l’instauration de cette procédure en France par la loi n°2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives.
Comme l’avait bien avant souligné Michel Prieur, en tant que liberté fondamentale, le droit à l’environnement peut ainsi fonder le prononcé des mesures provisoires face à des risques irréversibles de l’environnement[17]. Il est intéressant de constater qu’une bonne partie d’affaires récentes en référé-liberté du droit à un environnement sain en France portent sur la protection de la biodiversité en tant que composante de ce droit humain[18].
Il s’avère alors que le référé-liberté constitue un mécanisme efficace de contrôle de la mise en œuvre du droit à un environnement sain. Son efficacité réside d’abord dans la célérité de la saisine et de la réponse du juge qui empêche la continuation d’une violation dont les effets sont irréversibles. En effet, le juge du référé-liberté se prononce dans un délai de quarante-huit heures pour ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de la liberté fondamentale. Et c’est là même l’autre manche d’efficacité du référé-liberté en ce qui concerne le droit à un environnement sain. C’est dire que le juge dispose d’une libre appréciation des mesures à ordonner pour urgemment mettre fin à l’action illégale ou à la carence de l’autorité publique qui viole le droit à un environnement sain. D’ailleurs, dans son rapport intitulé « les droits de l’homme dépendent d’une biosphère saine », David R. Boyd[19] préconisait déjà cette nécessité de prendre des mesures urgentes en vue de préserver la biosphère dont dépendent toutes les espèces, y compris l’humain.
Dans le contexte actuel de l’urgence écologique et climatique, la célérité et le pouvoir d’injonction du juge du référé-liberté constituent des atouts considérables pour la garantie du droit à un environnement sain. Surtout que, contrairement au référé-suspension – qui était déjà usité comme mécanisme de protection urgente de la biodiversité -, le référé-liberté n’exige pas de la partie requérante de présenter en même temps une requête au fond.
L’ordonnance n° 498433 du 18 octobre 2024 sous examen est encore plus intéressante du fait que les vertus du référé-liberté y concourent à la sauvegarde de la biodiversité, considérée tacitement comme une composante du droit à un environnement sain.
La conservation de la biodiversité constitue un élément de fond du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé
Dans l’ordonnance commentée, le juge des référés du Conseil d’État déclare non fondée la requête d’appel de la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques. Il confirme ainsi l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse qui a dit pour droit qu’en fixant un plafond des prélèvements de dix lagopèdes alpins, l’arrêté du préfet de l’Ariège a des conséquences irréversibles sur l’environnement et porte ainsi atteinte au droit de l’homme de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.
En effet, il ressort d’un rapport de l’ancien Rapporteur spécial des Nations Unies David R. Boyd que le droit à un environnement sain est constitué d’un volet matériel et d’un volet procédural. Ses éléments de fond sont un air pur, un climat sûr, une eau sans risque sanitaire, des services d’assainissement adéquats, des aliments sains et produits selon des méthodes durables, des environnements de vie, de travail, d’étude et de divertissement non toxiques, ainsi qu’une biodiversité et des écosystèmes sains[20]. Le Comité des droits de l’enfant reconnait aussi ces mêmes éléments de fond au droit de l’enfant à un environnement sain implicitement consacré dans la Convention relative aux droits de l’enfant[21].
Une biodiversité saine s’avère ainsi un des éléments substantiels du droit à un environnement sain. Elle est reconnue comme telle par certaines lois nationales et par des jurisprudences de plusieurs organes juridictionnels tant nationaux que régionaux[22]. Sans faire allusion à celles-ci et sans l’affirmer expressément, l’ordonnance en référé-liberté sous examen intègre cette donne dans la conception et le contenu du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé en France.
Certes, la protection juridictionnelle de la biodiversité n’est pas une nouveauté dans l’ordre juridique français. Même le juge administratif français a déjà abondamment statué sur cette matière, précisément sur des questions de sauvegarde des espèces animales et végétales. Et il y a procédé principalement via le contentieux en annulation pour excès de pouvoir[23], parfois accompagné d’un référé-suspension[24] et ce, sur des problématiques diverses (illégalité des listes des espèces protégées[25], des autorisations ou de certaines techniques de chasse[26] comme la chasse traditionnelle des oiseaux[27], effets de la réalisation des travaux sur les espèces protégées, impact de l’installation d’éoliennes sur le paysage et la biodiversité[28], etc.). Mais cette protection de la diversité n’a été appréhendée que récemment sous le prisme du droit à un environnement sain[29].
Dès lors, l’ordonnance du 18 octobre 2024 s’inscrit dans cette nouvelle ère de conservation de la biodiversité et de protection des droits humains, précisément du droit à un environnement sain. La diversité biologique étant contingente et nécessairement liée au destin de l’humanité[30], cette décision met en exergue l’interdépendance existant entre la qualité du milieu naturel et la qualité de la vie ainsi que la survie de l’humain et des autres êtres vivants. Et, quoi qu’étant d’abord et pleinement un droit de l’homme – et, donc, pas de la nature -, le droit à un environnement sain protège aussi la nature qui constitue le support matériel de la vie humaine. Il s’étend à l’ensemble du milieu naturel, y compris à la diversité biologique[31]. En clair, l’effectivité du droit à un environnement sain suppose la prise en compte de la santé de la nature dans sa diversité. Autrement dit, le droit à l’environnement implique un droit à la protection de la biodiversité qui conditionne la conservation de l’environnement et la qualité de la vie[32], non seulement des générations présentes mais aussi de celles futures. La préservation d’un milieu de vie diversifié reste donc une condition sine qua non de la jouissance d’un environnement sain.
Dans ce sens, la décision du juge de référé-liberté français du 18 octobre 2024 inscrit la mise en œuvre du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé dans une dynamique de protection de l’environnement dans tous ses éléments, y compris les autres êtres vivants qui constituent la faune et la flore. Elle dépasse ainsi l’anthropocentrisme du droit à un environnement sain et le rapproche de l’écocentrisme de la théorie des droits de la nature. Elle permet de relativiser la subjectivisation de cette liberté fondamentale en mettant en exergue son aspect objectif.
Conclusion
L’ordonnance n° 498433 du 18 octobre 2024 du juge des référés du Conseil d’État français est intéressante à bien d’égards. Elle lie les vertus de célérité et de libre pouvoir d’injonction du juge de référé-liberté à la conservation de la biodiversité dans le cadre de mise en œuvre du droit à un environnement sain. Elle met en évidence le fait que la vie de l’homme, tant des générations présentes que des générations futures, dépend de la qualité du cadre où elle est vécue ; ce dernier devant être un environnement équilibré, avec sa faune et sa flore préservées. Ce n’est qu’un tel environnement qui peut être respectueux de la santé humaine, puisqu’elle respecte déjà la santé de la biodiversité.
Se rangeant à la suite de la Cour interaméricaine des droits de l’homme qui a déjà dit pour droit que « le droit à un environnement sain, à la différence d’autres droits, protège les composantes de l’environnement, telles que les forêts, les rivières et les mers, en tant qu’intérêts juridiques en soi, même en l’absence de certitude ou de preuve d’un risque pour les individus »[33], cette ordonnance exercera peut-être une influence jurisprudentielle dans d’autres ordres juridiques où le droit à un environnement sain est garanti.
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[1] CE, ord. du 18 octobre 2024, Ministère de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques c. Comité écologique ariégeois, n°498433.
[2] TA Toulouse, ord. du 4 octobre 2024, Comité écologique ariégeois, n° 2405970.
[3] Voy. TA Toulouse, ord. du 4 octobre 2024, Comité écologique ariégeois, n° 2405970.
[4] C’est nous qui mettons en italique.
[5] B. STIRN, « Le Conseil d’État, juge des référés administratifs et la Constitution », Intervention lors du colloque « Justice administrative et Constitution de 1958 » de l’Université Paris 2 Panthéon-Assas, 20 mai 2019, disponible en suivant le lien https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-interventions/le-conseil-d-etat-juge-des-referes-administratifs-et-la-constitution
[6] Il en est ainsi du droit pour un patient majeur en état de s’exprimer de consentir à un traitement médical (CE, ord. du 16 août 2002, n° 24955).
[7] CE, ord. du 20 septembre 2022, n° 451129.
[8] TA Châlons-en-Champagne, ord. du 29 avril 2005, n° 0500828, 0500829, 0500830.
[9] Ce que le juge constitutionnel va préciser plus tard : « l’ensemble de droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement a valeur constitutionnelle » (Cons. Const., D.C., 19 juin 2008, n°2008-564).
[10] TA Marseille, ord. du 18 mai 2006, n° 0603291.
[11] TA Strasbourg, ord. du 19 août 2005, n°0503540 ; TA Marseille, ord. du 12 juin 2019, n° 1904847 ; CE, ord. du 17 juillet 2019, n° 432026 ; TA Toulon, ord. du 25 mars 2021, n° 2100764 (annulée en appel par l’ord. du juge des référés du C.E. du 20 sept. 2022 citée supra).
[12] Voy. I. GAY et al., « La reconnaissance du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé en tant que liberté fondamentale : quel apport pour la protection de l’environnement ? », pp. 3-4. Disponible sur le site https://notreaffaireatous.org.
[13] C. LANTERO, « Les libertés fondamentales au sens de l’article L.521-2 du code de justice administrative », Le blog droit administratif, disponible sur le site https://blogdroitadministratif.net/2018/09/03/les-libertes-fondamentales.
[14] TA Toulon, ord. du 25 mars 2021, n°2100764.
[15] CE, 20 septembre 2022, n°451129
[16] Sur les suites de cette décision, Voy. C. DE BUEGER, « Le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », https://cedre.hypotheses.org. ; S. BECUE et M. PITTI-FERRANDI, « Un an de « référé-liberté environnement » : retour sur l’année 2022-2023 », Actu-Environnement, 2 novembre 2023, https://www.actu-environnement.com.
[17] M. PRIEUR, Droit de l’environnement, 7è éd., Paris, Dalloz, 2016, p. 96.
[18] Voy. notamment TA Nîmes, ord. 2 sept. 2024, n°2403355 ; TA Lyon, Ord. 25 sept. 2024, n° 2409455 ; TA Grenoble, ord. 16 oct. 2024, n° 2407900 ; CE, ord. du 6 mars 2024, n° 492212 ; CE, ord. du 18 oct. 2024, n° 498433. Dans toutes ces affaires, les requêtes étaient rejetées sauf dans la dernière (ici examinée).
[19] D. R. BOYD, « Les droits de l’homme dépendent d’une biosphère saine », Rapport du Rapporteur spécial sur la question des obligations relatives aux droits de l’homme se rapportant aux moyens de bénéficier d’un environnement sûr, propre, sain et durable, Assemblée générale des Nations Unies, 15 juillet 2020, A/75/161.
[20] Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, « Droit à un environnement sain : les bonnes pratiques », Rapport du Rapporteur spécial sur la question des obligations relatives aux droits de l’homme se rapportant aux moyens de bénéficier d’un environnement sûr, propre, sain et durable, Assemblée générale des Nations Unies, 30 décembre 2019, A/HRC/43/53, §2.
[21] Comité des droits de l’enfant, Observation générale n°26 (2023) sur les droits de l’enfant et l’environnement, mettant l’accent en particulier sur les changements climatiques, 22 août 2023, Nations Unies, CRC/C/GC/26, § 64.
[22] Par exemple, la Cour inter américaine des droits de l’homme a jugé que « le droit à un environnement sain, contrairement à d’autres droits, protège les composantes de l’environnement, telles que les forêts, les rivières et les mers » (Cour interaméricaine des droits de l’homme, Avis consultatif OC-23/17, 15 novembre 2017, § 62). Elle a aussi considéré que la dégradation des forêts et de la biodiversité dans leur région constitue une violation du droit des peuples autochtones à un environnement sain (Cour interaméricaine des droits de l’homme, Indigenous Communities of the Lhaka Honhat Association c. Argentine, 6 février 2020). Voy. D. R. BOYD, « Les droits de l’homme dépendent d’une biosphère saine », loc. cit., §§ 33-36.
[23] Voy. entre autres CE, 31 octobre 2022, n°454633 ; CE, 1er juin 2022, n°453232 ; CE, 23 novembre 2022, 457516 et 457579.
[24] CE, ord. du 21 octobre 2022, n°468151 ; CE, ord. du 25 octobre 2021, n° 457535, etc.
[25] Par exemple, CE, 27 février 1981, n° 18561 ; CE, 13 juillet 2006, n°281212.
[26] Voy. notamment CE, 28 juin 2021, n° 425519, n°434365, n°443849.
[27] Voy. notamment CE, ord. du 25 octobre 2021, n° 457535.
[28] Voy. CAA Lyon, 1er février 2024, n° 22LY03417.
[29] Voy. notamment TA Nîmes, ord. du 2 sept. 2024, n° 2403355 ; TA Lyon, ord. du 25 sept. 2024, n° 2409455 ; TA Grenoble, ord. du 16 oct. 2024, n° 2407900, CE ord. du 6 mars 2024, n° 492212. Dans toutes ces affaires, les requêtes étaient rejetées.
[30] J.-M. BRETON, « Biodiversité, écologie et droit », Études caribéennes [En ligne], n° 41, décembre 2018, DOI : https://doi.org/10.4000/etudescaribeennes, p.7.
[31] Ibidem, pp. 10-11.
[32] Ibidem, p. 11.
[33] Cour IDH, Avis consultatif OC-23/17 du 15 novembre 2017 demandé par la République de Colombie, L’environnement et les droits de l’homme, § 62 ; Case of the Indigenous Communities of the Lhaka Honhat Association (Our Land) vs Argentina, Judgement of February 6, 2020 (Merits, reparations and costs), § 203.