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Première Feuille :

Indicateurs de développement durable en Belgique : à la recherche d’effets ? Par Norman Vander Putten, Aspirant FNRS – Université Saint-Louis – Bruxelles

Début février 2022, le Bureau fédéral du Plan a publié son rapport relatif aux indicateurs de développement durable (IDD) belges dans lequel il dresse un portrait de – et évalue – l’état de la Belgique en matière environnementale, sociale et économique. Fait nouveau, l’organisme d’intérêt public regroupe pour la première fois en un seul rapport des ensembles d’indicateurs qui étaient auparavant publiés indépendamment les uns des autres, et avaient des origines légales ou institutionnelles distinctes.

En effet, trois ensembles d’IDD institutionnels similaires coexistaient jusqu’ici, tous publiés sur le site du Bureau. Premièrement, une loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable, adoptée suite à la Conférence de Rio de 1992 prévoit notamment que le l’organisme publie, tous les deux ans, un rapport fédéral sur le développement durable. Celui-ci doit décrire et évaluer la situation et la politique menée en matière de développement durable, d’une part, et réaliser des estimations prospectives, d’autre part (article 7). Deuxièmement, en application d’une loi du 14 mars 2014[1], le Bureau du Plan élaborait annuellement un ensemble d’indicateurs sociaux et environnementaux « complémentaires au PIB » qui doivent être discutés annuellement au Parlement. Enfin, un troisième ensemble composé d’une centaine d’indicateurs provient d’une liste établie par l’IIS, l’institut interfédéral de statistique créé suite à la sixième réforme de l’État, dans lequel un groupe de travail relatif aux IDD a été mis sur pied.

Désormais, l’organisme présentera, dans un seul document, ces trois ensembles. Si l’objectif avancé pour ce regroupement est la « cohérence » des travaux de l’institution (Bureau fédéral du Plan, 2022, p. 8),  il nous semble qu’il amène avec lui la possibilité d’améliorer la prise en compte de ceux-ci dans le débat public et dans l’élaboration des politiques publiques, jusqu’ici limitée. En vue de le démontrer, nous revenons brièvement ci-dessous sur l’émergence des indicateurs de développement durable au niveau global et en Belgique ainsi que sur leurs effets concrets relativement limités (§ 1). Nous mettons ensuite en évidence les potentielles conséquences de la fusion des ensembles qui coexistaient sur la capacité de ceux-ci à percoler dans les politiques publiques (§ 2).

  1. Indicateurs de développement durable : un bref état des lieux

Un nombre croissant d’États et de collectivités politiques établissent des indicateurs se structurant autour des 17 objectifs de développement durable (odd) adoptés par l’assemblée générale des Nations unies en 2015. Alors que les tentatives de redéfinition quantifiée du développement au-delà de la croissance économique ont, pendant longtemps, été l’apanage d’organisations internationales, d’académiques et d’entités privées, le développement durable semble désormais percoler dans le domaine des statistiques publiques (sub-)nationales (Lepenies, 2019). La Belgique n’échappe pas à ce constat : de larges ensembles d’IDD y ont vu le jour, à différents niveaux de pouvoir, à partir des années nonante. Ceux-ci rassemblent, présentent et évaluent – chacun selon des modalités propres – des données publiques auparavant éparpillées dans les institutions de l’État ou générées à cette fin. Ils sont, pour la plupart, élaborés et générés par des organismes statistiques ou, dans certains cas, l’administration, pour effectuer un rapportage économique, social et environnemental sur les progrès réalisés par les entités dont ils relèvent. Nous revenons brièvement ci-dessous sur leur évolution au niveau global (1.1) et belge (1.2).

  1. 1. Au niveau global : un cadre souple d’IDD

L’histoire institutionnelle du développement durable est bien connue et a déjà été régulièrement arpentée par de nombreuses disciplines. En l’état, et sans revenir sur son émergence, la notion a irrigué différentes sources juridiques clés (art. 7bis de la Constitution belge, art. 3 du Traité sur l’Union européenne,…). Au niveau global, une résolution adoptée à l’unanimité en septembre 2015 par l’assemblée générale de l’Organisation des Nations unies (onu) incarne le dernier consensus mondial de ce qui doit constituer la « feuille de route » du développement durable à l’horizon 2030. La résolution du 25 septembre 2015 comporte dix-sept objectifs de développement durable (Sustainable Development Goals) ou « odds » (sdgs). Ces objectifs se décomposent en 169 « cibles », et font l’objet d’une intense campagne de communication et de partenariats. Contrairement aux Millenium Development Goals qui les précédaient, les odds constituent un cadre mobilisable par tous les États, et non uniquement par les États dits en voie de développement (Gabay et al., 2017, p. 338).

Pour opérationnaliser le concept de développement durable, une série d’indicateurs éponymes ont émergé. Sur la base de premières tentatives apparues sous l’égide de la Commission du développement durable des Nations unies en 1996, 2001 et 2006 (United Nations Department of Economic and Social Affairs (ed.), 2007; Boutaud, 2010), la Résolution du 25 septembre 2015 précitée prévoit que des indicateurs d’évaluation et de suivi des ODD doivent être mis au point (§ 75). Le texte charge la Commission statistique des Nations unies d’adopter un cadre mondial d’indicateurs du développement durable qui doit être validé formellement par le Conseil économique et social ainsi que l’Assemblée générale. C’est ce cadre mondial, éventuellement complété par des cadres d’indicateurs régionaux et/ou nationaux, qui doit notamment servir au suivi et à l’examen de l’évolution de l’agenda 2030 dans le cadre du Forum politique de haut niveau (§ 83).

Le 6 juillet 2017, une Résolution 71/313 vient entériner le cadre mondial d’indicateurs du développement durable élaboré par la Commission statistique des Nations unies[2], régulièrement mis à jour. Le texte précise que ce cadre, qui fait correspondre à chaque cible des ODD un ou plusieurs indicateurs, est un « outil établi sur une base volontaire, à l’initiative des pays, comprenant le premier ensemble d’indicateurs, qui sera ajusté chaque année […] et que viendront compléter des indicateurs régionaux et nationaux établis par les États Membres »[3]. La Résolution charge également différents organes de poursuivre un travail de fond, de communication et de coordination. Le cadre contient, pour l’année 2021, 231 indicateurs. À côté de ce « tableau de bord », des index de développement durable, soit des indicateurs uniques censés représenter la performance de pays en matière de développement durable, voient le jour au travers d’initiatives académiques ou privées qui opèrent formellement en dehors d’un cadre (supra-)étatique (Sachs et al., 2020).

Si les indicateurs de développement durable sont fermement identifiés dans le droit des Nations unies, leur diffusion et leur utilisation ne s’appuient pas sur des instruments contraignants : ils reposent pour beaucoup sur des appropriations de ce cadre à des échelles (supra-)étatiques qui, à ce stade, sont relativement hétérogènes (Biermann et al., 2017).

  1. 2. Au niveau belge : des indicateurs informatifs aux indicateurs évaluatifs

L’émergence progressive d’IDD dans l’État belge peut être appréhendée en deux temps. Durant une première période, qui débute à la fin des années nonante, dans le sillage de la Conférence de Rio de 1992 et de l’Agenda 21 qui y a été adopté, de premiers indicateurs sont testés et mis en place par des institutions publiques belges. C’est à cette période-là qu’est, par exemple, adoptée la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable. Celle-ci charge le Bureau fédéral du Plan d’adopter des rapports bisannuels sur le développement durable, lesquels contiennent d’emblée une analyse quantitative. Au niveau wallon, un premier ensemble d’idd wallon voit le jour en 2000 dans le cadre du rapport « État de l’environnement wallon 2000 » en application du décret du 21 avril 1994 « relatif à la planification en matière environnementale dans le cadre du développement durable », tandis qu’en Région flamande, des VRInd (Vlaamse Regionale Indicatoren) sont élaborés annuellement à partir de 1992 par le service de planification générale (Algemene Planningsdienst). En Région de Bruxelles-Capitale et en Communauté française, aucun set d’indicateurs explicitement consacré au développement durable n’a été adopté jusqu’à ce jour (Cour des Comptes, 2020, p. 19)[4].

À partir de 2007, la quantification du progrès sociétal au-delà de la croissance économique bénéficie d’un regain d’intérêt aux niveaux international (Stiglitz et al., 2009; Commission européenne, 2009) et belge (Creminger, 2010; Cassiers (ed.), 2011; Sénat, 2012; Brunet et al., 2015). Sur le plan institutionnel, cela se traduit, en Belgique, par la multiplication d’ensembles d’idd, ainsi que par leur emploi à des fins d’évaluation de performance des politiques publiques. Au niveau fédéral, par exemple, le Bureau fédéral du Plan évalue, à partir de 2009, les performances en matière de développement durable de la Belgique à partir d’un tableau de bord d’idd établi en fonction d’objectifs politiquement prédéfinis. Quelques années plus tard, les deux autres ensembles d’indicateurs présentés en introduction de cet article voient le jour au niveau fédéral : les indicateurs « complémentaires au PIB » générés en vertu de la loi du 14 mars 2014 précitée, et les indicateurs qui découlent du groupe de travail qui est mis sur pied au sein de l’Institut interfédéral de Statistique dès 2017. Ces ensembles d’indicateurs semblent désormais avoir une existence indépendante des documents qui les ont fait naitre : ils sont générés et présentés sur un site interactif (www.indicators.be).

Ce même tournant est observable dans les régions wallonne et flamande. Concernant la première, dans un objectif de pérennisation et de systématisation du suivi quantifié du développement durable, un décret relatif à la stratégie wallonne de développement durable adopté le 27 juin 2013 charge explicitement le Gouvernement d’adopter des IDD (Parlement wallon, 2013, p. 44). Dans le cadre de l’adoption des stratégies wallonnes de développement durable, les rapports du Service public wallon et de l’IWEPS caractérisent ensuite l’évolution de ces indicateurs au moyen de pastilles vertes, oranges ou rouges. En Région flamande, ce tournant évaluatif est peu juridicisé. Des indicateurs de suivi de la stratégie flamande de développement durable flamande apparaissent néanmoins en 2020 – en l’absence d’exigence légale en ce sens – et occupe ainsi l’espace laissé vide par l’arrêt des VRInd en 2017. Enfin, à la faveur de l’adoption de l’Agenda 2030 au niveau international, l’ensemble des indicateurs mentionnés jusqu’ici sont tous structurés selon les 17 odd.

  1. 3. Un manque d’effets concrets des indicateurs ?

Sans entrer ici dans une analyse approfondie, relevons que contrairement à d’autres indicateurs économiques classiques comme le taux d’endettement ou le produit intérieur brut, l’emploi de ces ensembles indicateurs est peu imposé par des dispositifs normatifs en Belgique. Les idd n’apparaissent pas dans des textes juridiquement contraignants pour déterminer des droits et obligations, et ils ne sont pas non plus employés par certains instruments clés dans lesquels ils auraient pu s’insérer, comme les analyses d’impact de la réglementation préalables, ou le chiffrage de programmes de partis politiques (Vander Putten, 2020; Vander Putten, 2021). Ce phénomène de création de nouveaux indicateurs sans les arrimer à des dispositifs susceptibles de les imposer, ce que Hayden appelle la « chimère » des nouveaux indicateurs de prospérité, est observable dans la plupart des États qui élaborent des ensembles d’idd (Hayden, 2021). Ceci renforce une critique plus générale relative au peu d’effets concrets de la notion de développement durable dans l’ordre juridique en Belgique (Neuray, 2021), et au niveau global (Bourdeau et al., 2018).

2. L’impact d’une fusion des IDD sur leurs effets

La fusion de ces trois ensembles d’indicateurs fédéraux (IDD au sens strict, indicateur « complémentaires au PIB », et indicateurs de l’institut interfédéral de statistiques) pourrait avoir un impact sur leur capacité à percoler dans les discours et politiques publiques, pour deux raisons.

2.1. IDD et émergence d’un langage commun

Premièrement, parmi les différents éléments qui expliquent le peu d’effets de nouveaux indicateurs de richesse, il est souvent avancé dans la littérature que leur éclatement institutionnel (les différents ensembles existants ne sont pas harmonisés) et quantitatif (il s’agit de larges ensembles et non de tableaux de bord synthétiques ou d’indicateurs uniques) ne facilite pas leur communicabilité (Hoekstra, 2019; Gadrey et al., 2016). Le spécialiste des statistiques publiques Rutger Hoekstra, par exemple, répond à la question « Pourquoi l’initiative “Au-delà du PIB” ne réussit-elle pas ? » en indiquant que c’est principalement par manque d’un langage commun porté par une communauté épistémique suffisamment forte (Hoekstra, 2019). En ce sens, l’unification des trois ensembles participe de l’émergence d’un cadre commun aux différentes entités qui composent l’État belge. À ce stade, les idd ne sont toutefois pas homogénéisés entre les niveaux de pouvoirs.

2.2. IDD et bénéfice du droit les encadrant

Deuxièmement, d’un point de vue juridique, ces ensembles vont à présent bénéficier, par voie de ricochets, de l’ensemble des dispositifs légaux qui visent à diffuser ces IDD, auparavant applicables à l’un de ces trois ensembles uniquement. En effet, l’établissement d’indicateurs institutionnels est, de manière générale, encadré à un degré variable par le droit. Dans un modèle minimaliste, l’indicateur est calculé par une administration ou par un institut statistique, sans qu’un cadre légal spécifique ne s’y applique. Les IDD de l’institut interfédéral de statistique, par exemple, relevaient plutôt de ce modèle. Dans ce cas, s’appliquent a minima (i) un droit général des statistiques publiques contenant, notamment, des obligations de qualité statistique[5], (ii) des exigences de publicité à tout le moins passive en vertu des règles de publicité de l’administration, et (iii) un droit organique applicable à l’institut ou, si c’est l’administration qui quantifie, une série de principes relatifs à l’action administrative ainsi que des contrôles généraux à son égard.

Dans un modèle plus juridicisé, un indicateur (ou un ensemble) découle d’une source de droit qui donne une impulsion spécifique, en mandatant plus précisément l’institution qui va générer l’instrument. Cette norme d’impulsion, plus ou moins précise, peut s’accompagner non seulement d’un droit général décrit dans le paragraphe précédent, mais encore d’une série de normes de contrôle et d’exigences de publicité actives. Ainsi, l’ensemble d’indicateurs « complémentaires au PIB » fédéraux trouve son origine dans une loi qui impose une discussion annuelle au Parlement quant aux résultats et à la méthode employée. Une synthèse des résultats doit, en outre, être publiée dans le rapport annuel de la Banque Nationale de Belgique sur les développements économiques et financiers en Belgique et l’étranger (art. 4 de la loi du 14 mars 2014 précitée). Quant à l’ensemble d’IDD du Bureau fédéral du Plan généré en vertu de la loi du 5 mai 1997 précitée, la loi prévoit la communication du rapport qui les contient au Conseil des ministres, aux Chambres législatives, aux Parlements et Gouvernements de Communautés et de Régions ainsi qu’à toutes les organisations internationales officielles dont la Belgique fait partie et qui sont une émanation de la Conférence de Rio ou y sont associées (art. 8). Ce rapport doit également être pris en compte lors de l’élaboration des plans fédéraux de développement durable quinquennaux (art. 7).

Dans cette optique, la jonction de ces trois ensembles permettra aux dispositions qui concernent l’un d’eux de rejaillir sur les autres, ce qui pourrait contribuer à leur popularité et, partant, leur capacité à faire référence. L’avenir nous dira toutefois si cette audace du Bureau fédéral du Plan aura eu un effet sur la prise en compte de ces métriques dans les débats et politiques publiques.

Bibliographie

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[1] Loi du 14 mars 2014 complétant la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses par une série d’indicateurs complémentaires en vue de mesurer la qualité de vie, le développement humain, le progrès social et la durabilité de notre économie.

[2] Assemblée Générale des Nations unies, Résolution 71/313, « Travaux de la Commission de statistique sur le Programme de développement durable à l’horizon 2030 », 6 juillet 2017, A/RES/71/313, § 1.

[3] Résolution 71/313 précitée.

[4] Le cas des indicateurs de la Communauté germanophone n’est pas abordé à des fins de parcimonie et au vu de son ressort territorial limité.

[5] Voy., notamment, la loi du 4 juillet 1962 relative à la statistique publique (M.B., 20 juillet 1962) et le Règlement n° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes (J.O., 31 mars 2009) ou, du côté de la soft law, la Résolution 68/261 de l’Assemblée générale des Nations unies sur les principes fondamentaux de la statistique officielle adoptée le 29 janvier 2014 (A/RES/68/261) ou la Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant les bonnes pratiques statistiques adoptée le 23 novembre 2015.