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Le bilan en demi-teinte du Pacte vert pour l’Europe

Par Nicolas de Sadeleer – 21/02/24

Les bonnes feuilles du CEDRE n°8

Malgré les progrès depuis trois ans, le chemin à parcourir pour l’Europe pour atteindre la neutralité climatique et restaurer les écosystèmes reste parsemé d’embuches.

Mesure phare de la Commission von der Leyen, le Pacte vert pour l’Europe de 2019, entrainant dans son sillage près de 160 actes législatifs, aurait dû produire l’onde de choc la plus forte depuis la création du marché unique en 1986, en faisant de l’Union européenne (UE) la première économie décarbonée (neutralité climatique d’ici 2050) et circulaire au monde.

Trois années après son adoption et à cinq mois des élections européennes qui feront trembler le Landerneau européen, on peut se demander si ce Pacte est porteur d’un nouveau modèle économique ou s’il se contentera de “verdir” le marché intérieur et la politique commerciale commune. Si la réponse à cette question ne peut être que nuancée, on verra que les axes économiques traditionnels l’emportent largement sur la lutte contre la pollution et l’approche écosystémique; le pilier social du développement durable risque d’être, quant à lui, le grand perdant de la transition verte.

Une réforme à tout point de vue audacieuse

Le Pacte vert est inédit dans l’histoire des politiques publiques. La réforme normative qui s’en est suivi est avant tout pluricentrique puisque la transition énergétique va de pair avec l’émergence d’une économie circulaire, la résorption des pollutions, l’essor d’une agriculture extensive, voire biologique, ainsi qu’une approche écosystémique. Elle est tributaire de processus normatifs complexes où s’entrecroisent des directives, des règlements, des décisions et des communications qui relèvent d’une noria de politiques soumises à des compétences à géométrie variable, impliquant des institutions garantes d’intérêts divergents, si ce n’est antagonistes. Elle est ambitieuse, car tous les secteurs de la société sont mobilisés pour atteindre la neutralité climatique.  Elle est aussi coûteuse en raison de l’importance des investissements. Enfin, elle se veut globale, car l’Union cherche à externaliser, voire à mondialiser, son niveau d’ambition environnementale et climatique.

Sans entrer dans un inventaire à la Prévert qui pourrait occuper plusieurs pages, tant les matières concernées sont techniquement complexes, nous ferons le bilan du Pacte vert en ciblant une palette de réglementations emblématiques. Plusieurs d’entre elles ont été conçues dans l’urgence, d’autres en réaction à des régimes qui n’avaient pas suffisamment fait leurs preuves (règlement sur les emballages et les déchets d’emballage). Certaines sont incrémentales. Tel est notamment le cas de l’extension du marché carbone qui a déjà été remanié à plusieurs reprises, et de la loi sur la restauration de la nature qui s’arc-boute sur le réseau Natura 2000. D’autres sont en rupture: neutralité climatique requise par la Loi climat, ainsi que le mécanisme d’ajustement aux frontières. Impossible ici d’en faire le détail.

La transition énergétique: un remède de cheval

Tout d’abord, le volet énergie du Pacte vert de 2020 (connu sous son acronyme FF55 pour “fit for 55”, en raison de l’objectif de réduction fixé pour 2030) a dépassé les espérances de ses concepteurs. L’objectif de neutralité climatique a bénéficié de la solidarité interétatique qui s’est imposée à la suite de la pandémie de la maladie Covid-19. Percée historique sur le plan budgétaire puisqu’il a permis à l’Union d’emprunter sur les marchés internationaux, le plan de relance NextGenerationEU a dégagé 180 milliards € dont 37% doivent couvrir les investissements nationaux en matière de transition verte qui sont estimés à 40 milliards € par an.

« Le marché carbone, qui ne couvre actuellement que la moitié des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans l’UE, est en passe de devenir le fer de lance de sa politique climatique. »

À cela, s’est ajouté en 2022 le plan REPowerEU doté de 300 milliards d’euros. Ce plan adopté à la suite de l’invasion de l’Ukraine devrait permettre d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables, l’hydrogène vert, etc. Visant à s’affranchir de sa dépendance en hydrocarbures russes, la nouvelle directive RED III relève le niveau d’ambition en matière d’efficacité énergétique et de déploiement des énergies renouvelables. Ainsi, la part de l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelable (éolien, solaire, géothermique, hydroélectrique, etc.)  devra atteindre en 2030 à tout le moins 42,5%, et au mieux 45% du mix énergétique. Or, un train peut en masquer un autre. En vue d’éviter que l’accélération de la transition énergétique n’accroisse la dépendance de l’Union aux matières premières critiques (terres rares, lithium, manganèse, etc.) – dont elle est dépourvue, mais qui sont indispensables à la fabrication de technologies clés –  le plan industriel du Pacte vert de 2023, dernier maillon du Pacte vert, devrait renforcer son autonomie stratégique grâce à l’essor d’une industrie à zéro émission nette et d’une réglementation sur les matières premières critiques.

Ensuite, le marché carbone, qui ne couvre actuellement que la moitié des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans l’UE, est en passe de devenir le fer de lance de sa politique climatique.

D’ici quelques années, il couvrira 80% des émissions de GES de l’UE. Grâce au mécanisme d’ajustement aux frontières, les entreprises en concurrence avec des entreprises d’États tiers devront à l’avenir acheter leurs quotas d’émissions de GES dans le cadre de ventes aux enchères au fur et à mesure que les importateurs de produits concurrents (acier, nickel, électricité, etc.) couvriront les émissions de leurs produits importés au moyen de certificats de même valeur. De même, les entreprises aériennes ne pourront plus obtenir gratuitement leurs quotas d’émission pour leurs vols intra-européens. Enfin, cerise sur le gâteau, les entreprises commercialisant des hydrocarbures pour les secteurs des transports et des ménages relèveront d’un marché carbone parallèle.

S’ajoutent à ces deux marchés carbone l’interdiction de commercialiser d’ici 2035 des véhicules à combustion et l’obligation de construire des bâtiments passifs, accompagnés du renforcement des normes d’émission de polluants, dite euro 7. Pour les secteurs de l’économie qui ne relèvent pas du champ d’application du marché carbone (transports, construction, agriculture, etc.), un objectif global de -40% devra être atteint en 2030 par rapport aux niveaux d’émission de 2005. Ainsi, des facteurs externes (pandémie, invasion de l’Ukraine) ont-ils permis la quadrature du cercle – neutralité climatique, transition énergétique, autonomie stratégique et économie circulaire. En l’espace de trois ans, la politique de l’énergie est donc devenue non seulement plus européenne, mais aussi plus durable.

Toutefois, les insuffisances sont criantes. Ainsi, les vols aériens à partir de ou vers l’Europe relèveront d’un mécanisme mondial de compensation des émissions de CO2 (CORSIA) qui n’a pas fait ses preuves et les transports maritimes en provenance des autres continents échapperont au marché carbone. Un régime dérogatoire à l’obligation de mettre sur le marché des véhicules n’émettant pas de CO2 à partir de 2035 est prévu en faveur des véhicules thermiques fonctionnant au carburant synthétique produits en petit nombre (dit amendement “Ferrari”).

Les 27 ministres des Finances ne sont pas parvenus à se mettre d’accord sur l’augmentation des droits d’accise minimaux concernant les produits énergétiques utilisés comme carburants dans les transports, ainsi qu’à l’électricité.

Emblème de l’indépendance énergétique, l’hydrogène vert qui devrait se substituer au gaz naturel relève de la quête du Saint Graal, tant ses coûts de production et de distribution sont à ce jour élevés

À cela s’ajoute la conviction que l’accélération des investissements en énergies renouvelables requiert un “environnement réglementaire prévisible et simplifié”, à l’honneur des investisseurs, lequel pourrait abaisser le niveau de protection environnementale accordée aux riverains des installations et aux animaux sauvages (chauve-souris, etc.). Enfin, en renonçant à la sobriété énergétique, le volet énergétique témoigne d’une foi inébranlable dans une croissance infinie de la consommation des ressources énergétiques découplée de ses impacts environnementaux et climatiques.

La finance à la rescousse de la neutralité climatique

Dans la mesure où mille milliards d’euros devraient être investis pour assurer la transition verte, particulièrement couteuse en matière énergétique, la transition énergétique a été complétée par un volet financier. Là aussi, les résultats engrangés sont impressionnants.

Encadrant à partir de 2025 les déclarations de performance extra-financière de plus de 50.000 sociétés européennes, la directive de 2022 sur le “reporting” de durabilité devrait rendre plus attractives les entreprises adaptées à un monde décarboné, et rendre l’accès au capital plus compliqué pour les autres.

Destiné à mettre de l’ordre dans les investissements durables, le règlement de 2021 sur la “taxonomie” définit les investissements éligibles au regard d’objectifs environnementaux.

La future directive sur le devoir de vigilance obligera, quant à elle, 12.000 entreprises à s’assurer que leurs chaînes de valeur respectent les obligations internationales en matière de droits fondamentaux et de droit de l’environnement.

Pour contrer le risque d’écoblanchiment, voire de fraude comme on l’a vu avec le scandale du Dieselgate, omniprésent et facilité en raison de la fluidité des concepts tels que le “développement durable”, la “neutralité climatique”, le “net zéro”, de nouvelles règles de protection des consommateurs devraient voir le jour.

Espoirs déçus

Après l’euphorie des premières heures, le désenchantement a gagné ces derniers mois les protagonistes. À défaut de posséder des énergies fossiles et des ressources minières suffisantes pour assurer sa croissance, l’Union a tout intérêt, dans un monde où les ressources se raréfient, à devenir la première économie décarbonée et circulaire au monde. Ainsi au modèle “prélever–fabriquer–jeter” dont le fast fashion et l’obsolescence programmée sont emblématiques doit succéder une économie circulaire qui devrait sonner le glas de la société du gaspillage. Ce modèle économique devrait ainsi permettre de “boucler la boucle” en transformant les résidus en matières premières secondaires. Obligées d’innover, les entreprises deviendront plus compétitives par rapport à leurs concurrentes étrangères qui seront à terme victimes de la piètre gestion des ressources naturelles. Alors que l’économie circulaire devrait renforcer l’autonomie stratégique, les modifications envisagées ne sont pas à la hauteur des enjeux.

Mais avec l’enterrement du plan d’action “pollution zéro”, on tombe de Charybde en Scylla. Ainsi la Commission a annoncé le 6 février le retrait de sa proposition qui visait à diminuer de moitié l’épandage des pesticides et la réforme tant attendue de la législation sur les substances chimiques (REACH) a été renvoyée aux oubliettes.

Le flacon demeure de la même eau, lorsqu’en novembre dernier la Commission a renouvelé l’approbation de la substance active Glyphosate, alors que l’Agence européenne des produits chimiques estime qu’elle engendre de graves lésions oculaires et est toxique pour la vie aquatique. 

Le modèle “écosystémique” fut, quant à lui, malmené. Alors que la nature est à bout de souffle, des écosystèmes restaurés et diversifiés qui seront davantage résilients aux événements climatiques extrêmes (inondations, sécheresses et vagues de chaleur) pourraient piéger des quantités importantes de carbone. Au demeurant, un objectif d’absorption nette de carbone par les terres est prévu, à savoir le stockage de 310 millions de tonnes d’équivalent CO2 d’ici à 2030.  Or, dans un contexte de crispation préélectorale, très marquée par rapport à la ruralité, le niveau d’ambition de la Loi européenne sur la restauration de la nature fut abaissé. Alors que l’Arche de Noé est sur le point de chavirer, comme l’atteste le taux accéléré d’extinction des espèces sauvages, la Commission européenne a décidé d’édulcorer le statut protecteur accordé au loup, mammifère emblématique du réensauvagement. Quant à la politique agricole commune pour la période 2023-2027 qui aurait dû contribuer de manière significative à la lutte contre le changement climatique (stratégie F2F), contrairement à ce qu’affirment de nombreuses fédérations d’agriculteurs, son énième verdissement n’a pas eu lieu.

Quelle place pour la justice sociale?

En outre, la transition verte pourrait échouer sur d’autres écueils. Tout d’abord, les gains réalisés en termes d’efficacité énergétique et de progrès technologique pourraient être annulés par une consommation débridée de produits meilleur marché (effet rebond) et le du gouffre énergétique qu’est l’intelligence artificielle (stockage de données, serveurs, etc.). 

Ensuite, le Pacte vert pourrait creuser davantage l’écart entre une population citadine (85% des Européens en 2050) davantage acquise à l’objectif de la neutralité climatique et les populations rurales se sentant incomprises par les élites urbaines.

Le volet “social” du Pacte, qui repose sur un fonds de 72,2 milliards € pour la période 2025–2032, suffira-t-il à atténuer les impacts socio-économiques de la transition énergétique sur les petites et moyennes entreprises et les ménages les plus vulnérables? Assurément, ce fond ne permettra pas le reclassement professionnel des 180.000 emplois qui seront perdus, selon la Commission européenne, d’ici 2030 dans le secteur minier.

Dans le même ordre d’idées, le mécanisme de transition juste, doté de 55 milliards € pour la période 2021-2027, ne permettra pas aux régions dépendantes des énergies fossiles de s’adapter aux exigences d’une économie décarbonée. À titre de comparaison, depuis la réunification des deux Allemagnes, le transfert annuel de 80 milliards d’euros aux Landers de l’Est ne leur a pas assuré le même niveau de développement.

Neutralité climatique et globalisation

À défaut d’assumer un leadership politico–militaire, l’Union, le plus grand bloc commercial au monde, se positionne à la pointe de la transition verte et en même temps tente de réduire son empreinte environnementale, notamment en ce qui concerne les chaînes de valeur de produits importés de pays tiers (acier, ciment, nickel, cacao, café, viande bovine, etc.). Or, les nouvelles réglementations destinées à limiter son empreinte globale – règlementations sur le déboisement, sur le devoir de vigilance, ainsi que du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières – suscitent l’ire de plusieurs partenaires économiques qui, les considérant comme des mesures protectionnistes, pourraient les contester devant l’OMC et obtenir ainsi des compensations financières ou l’autorisation de mettre en place des contre-mesures.

La cécité au changement de paradigme

Malgré les progrès engrangés depuis trois ans, certes significatifs, le chemin à parcourir pour atteindre la neutralité climatique et restaurer les écosystèmes reste parsemé d’embuches. Faisant acte de foi dans les nouvelles technologies (séquestration du carbone, production massive d’hydrogène vert, etc.) qui devraient atténuer l’impact du dérèglement climatique – mais qui n’ont pas encore fait leur preuve –, l’Union n’a pas remis en cause le paradigme économique dominant, et ce, alors que les crises climatique et environnementale trouvent en partie leur origine dans la surconsommation de biens et de services. C’est bien là où le bât blesse, contribuant ainsi à l’incertitude globale du bilan climatique pour les générations à venir.

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Commentaire de la décision du Tribunal correctionnel de Bruges du 15 novembre 2023 

Marie Jadoul – 07/02/2024

Condamnation des activistes de Greenpeace : primauté de la protection de la sécurité et des intérêts économiques du port de Zeebruges et rejet de l’argumentation tirée de l’état de nécessite et de la liberté d’expression

Dans cette affaire, quatorze activistes de l’ONG Greenpeace étaient poursuivis sur la base des articles 546/1 et 546/2 du Code pénal pour infraction d’intrusion dans les zones portuaires, avec circonstances aggravantes. Ilsavaient mené une action le 29 avril 2023 dans le port de Zeebruges destinée réclamer l’abandon de nouvelles infrastructures gazières et la planification d’une sortie européenne du gaz d’ici 2035. Plusieurs d’entre eux sont entrés dans le port à bord de kayaks et de bateaux à moteurs. Certains ont escaladé le terminal gazier de Fluxys[i]  et y ont accroché une banderole intitulée « le gaz tue, Zeebruges coupable ». Par un jugement du 15 novembre 2023[ii], la 17ème chambre du Tribunal correctionnel de Bruges les a reconnus coupables, mais leur a accordé une suspension du prononcé de la condamnation[iii], assortie d’un délai d’épreuve de cinq ans. 

Ce commentaire vise à donner une lecture critique de cette décision rendue en quatre temps. Premièrement, l’on définira la notion de « désobéissance civile » – ici pratiquée par l’ONG Greenpeace – et la replacerons dans son contexte (« l’urgence écologique ») (1.). Deuxièmement, l’on mettra en évidence plusieurs points caractérisant la situation belge en matière de désobéissance civile écologique en les mettant en lien avec la décision commentée (2.). Troisièmement, l’on évoquera l’argumentation soulevée par les activistes écologistes et la réponse que le Tribunal de Bruges leur a réservée (3.). Quatrièmement, l’on conclura brièvement en observant deux choses. D’une part, cette affaire s’inscrit dans une tendance croissante à la stigmatisation et à la criminalisation des activistes écologistes en Belgique et ailleurs en Europe. D’autre part, ce jugement contribue à mettre en lumière un angle mort de la Convention d’Aarhus[iv] (4.).

1. Qu’est ce que « la désobéissance civile écologique » ?

En résumé, la désobéissance civile vise le fait de transgresser la loi, de façon publique, collective, consciente (dans le sens d’intentionnel) et non violente [v] dans un but de dénonciation ou de transformation d’une loi ou d’une politique [vi]. Ces dernières années, elle a connu une recrudescence sous différentes formes et s’est intensifiée, se déployant dans le contexte singulier de l’urgence écologique.

Par urgence écologique, on entend le fait que, en 2023, six des neufs seuils critiques (limites planétaires) identifiés et quantifiés en 2009[vii]  par des scientifiques « définissant l’espace de fonctionnement sûr de l’humanité par rapport au système terrestre », sont actuellement dépassés. Ces neuf limites planétaires sont les changements climatiques, l’acidification des océans, l’appauvrissement de l’ozone stratosphérique, la limite des flux biogéochimiques (azote et phosphore), l’utilisation mondiale de l’eau douce, les changements dans l’utilisation des sols, la perte de biodiversité, la charge d’aérosols atmosphériques et la pollution chimique. Ces dernières décennies, de toutes parts, les scientifiques alertent sur le fait que « le “code rouge” sur la planète Terre est atteint »[viii] ; que « les conséquences du réchauffement climatique deviennent de plus en plus extrêmes, et des résultats tels que l’effondrement de la société mondiale sont plausibles et dangereusement sous-explorés (…) »[ix] ; et encore que «  Nous sommes aujourd’hui confrontés à une crise climatique majeure et à une catastrophe mondiale, qui s’annoncent bien pires si nous continuons à faire comme si de rien n’était. Les enjeux sont donc plus importants aujourd’hui qu’ils ne l’ont jamais été depuis l’avènement du système climatique stable qui nous a permis de survivre pendant plus de 10.000 ans »[x].

Dans ce contexte, en parallèle de toute une série de moyens légaux de protestation et d’expression dans l’espace public (comprenant par exemple l’exercice du droit de vote ou du droit de s’abstenir lors des élections, le fait de manifester, de participer à des marches ou de prendre part à des piquets de grève, des actions en justice, des pétitions, des questions parlementaires, des boycotts, des initiatives de transition au sens large, etc.), a progressivement réémergé, au sein des démocraties occidentales, un répertoire d’actions[xi]  désobéissantes en matière écologique, usant ainsi de moyens illégaux pour protester dans l’espace public. Depuis 2018, cette seconde voie a pris de l’ampleur, tant en Belgique qu’ailleurs dans le monde. Elle s’est par ailleurs intensifiée depuis lors, tant sur le plan qualitatif (les actions se sont diversifiées) que sur le plan quantitatif (le nombre d’actions augmenté) – transformant l’impuissance des citoyens face à la menace de l’urgence en stratégie d’action[xii] contre les Etats et, de façon incidente, contre les entreprises privées en mettant en évidence leur responsabilité en termes de pollution et d’émission de gaz à effet de serre.

L’action du 29 avril 2023 des activistes Greenpeace s’inscrit dans ce cadre.

2. Les éléments du contexte belge en lien avec la décision commentée  

La décision du Tribunal correctionnel de Bruges intervient dans le contexte factuel belge que l’on peut synthétiser de la façon suivante. L’absence « d’explosion des procès » en Belgique (on parlera  davantage « d’éclosion de plusieurs procès ») à l’égard des activistes écologistes tient à la conjonction de plusieurs éléments : d’une part, la doctrine de la gestion négociée de l’espace public consacrée par une circulaire ministérielle de 2011[xiii], qui tend, toutefois, à s’effriter ces dernières années[xiv] ; d’autre part, le filtre de l’opportunité des poursuites exercé par le Parquet qui permet d’étendre ou de limiter les affaires soumises aux tribunaux[xv] ; enfin, le fait que la désobéissance civile écologique se situe à la croisée des chemins entre voie administrative et voie pénale. En effet, lorsque des actions désobéissantes en matière écologique font irruption dans l’espace public belge et sont qualifiées d’illégales, au niveau juridique, plusieurs traitements peuvent leur être réservés : soit, l’engagement par les autorités administratives d’une procédure administrative pouvant donner lieu, entre autres, à une sanction administrative communale en vertu de la loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales[xvi] ; soit, l’engagement d’une procédure pénale par les autorités judiciaires. Par ailleurs, l’on peut constater que les autorités belges portent une attention croissante aux nouvelles manières de protester dans l’espace public (« New Way of Protesting ») telles que celles incarnées par les activistes écologistes. En atteste l’adoption croissante de textes, de rapports, et de plans de sécurité de la part de diverses instances belges (ministre, Comité P., police[xvii], etc.). En témoigne également l’ex-projet de loi « anticasseurs »[xviii] porté par l’ex-Ministre de la justice et le récent texte en débat au sein de la Commission Justice de la Chambre au sujet de l’introduction dans le Code pénal de « l’atteinte méchante à l’autorité de l’état »[xix].  Ces textes mettent en évidence une nette volonté de resserrement du droit de manifester en Belgique et soulèvent de nombreuses questions en termes d’atteintes additionnelles aux droits des citoyens[xx] (tel que le droit à la vie privée en raison d’une probable surveillance accrue de la part des forces de l’ordre (par l’intermédiaire de caméras utilisant la reconnaissance faciale, par des contrôles d’identité davantage systématiques, etc.)).

Enfin en lien direct avec la décision commentée, l’on peut également mentionner que dans le cadre du débat porté par la société civile au sujet de l’ex projet de loi anticasseurs, les associations ont avaient mis en évidence le fait que plusieurs dispositions de droit pénal adoptées par le passé dans un certain contexte ont été ou sont utilisées par la suite pour poursuivre, voire condamner, des militants syndicaux et/ou des activistes écologistes dans un autre contexte, participant ainsi à la criminalisation des mouvements sociaux. Les organisations ont pris notamment pour exemple le cas des quatorze activistes Greenpeace poursuivis et condamnés dans le cadre de la décision commentée. En effet, l’article 546 du Code pénal a été introduit par la loi du 20 mai 2016 modifiant le Code pénal en vue d’incriminer l’entrée ou l’intrusion de toute personne non habilitée ou non autorisée dans une installation portuaire ou dans un bien immobilier ou mobilier situé à l’intérieur du périmètre d’un port[xxi]. A l’origine de celle-ci, plusieurs parlementaires de la N-VA et l’Open VLD avaient introduit une proposition de loi le 18 février 2016 justifiée par le contexte migratoire et l’afflux de personnes s’introduisant dans les ports maritimes afin de tenter la traversée vers des pays offrant une politique d’asile plus favorable[xxii]. Dans le cadre des débats parlementaires, certains parlementaires avaient expressément fait part de leur crainte que l’adoption d’une telle loi entraine, à terme, des conséquences néfastes sur les défenseurs de l’environnement et plus généralement les personnes participant à des actions sociales ou syndicales dans l’espace public. Or, c’est bien cette loi qui a été mobilisée contre les activistes écologistes de Greenpeace poursuivis devant le Tribunal correctionnel de Bruges.

3. Argumentation développée par les activistes écologistes et réponse du Tribunal correctionnel

Dans le cadre de la procédure ayant mené à la décision commentée, les activistes écologistes ont, par l’intermédiaire de leurs conseils, développé plusieurs moyens à l’appui de leur défense. A titre d’éléments de contexte, ils ont d’abord justifié leur action de désobéissance civile écologique au regard du contexte particulier de celle-ci, du fait que l’impact du gaz fossile était grandement sous-estimé dans la prise en compte de l’urgence écologique et du fait que Fluxys constituait un acteur tout à fait central dans l’importation et l’exportation de gaz fossile – soulignant à cet égard la campagne menée par Greenpeace concernant les combustibles fossiles[xxiii]. Ils ont ensuite soulevé l’irrecevabilité des poursuites pénales en raison de l’existence de leur droit à la liberté d’expression (article 10 CEDH) et du manque de clarté et de prévisibilité des peines prévues (principe de légalité). A titre subsidiaire, ils ont évoqué l’état de nécessité en tant que cause de justification élusive de la responsabilité pénale en argumentant que l’urgence écologique constituait un danger imminent, actuel et certain (1) ; que leur action était nécessaire pour éviter, ou à tout le moins diminuer, le danger précité – ayant consisté en une action médiatique mettant en cause le gaz fossile et en particulier les importations de GNL (2) ; que Greenpeace et les activistes s’impliquent dans cette cause depuis de nombreuses années par d’autres moyens légaux (3) ; enfin, que les conséquences de leurs actions étaient bien moins dommageables que les conséquences de l’urgence écologique (4) invoquant n’avoir cause aucun préjudice, ni à la société, ni à un particulier. A titre infiniment subsidiaire, ils ont plaidé que l’action de désobéissance civile écologique visait à promouvoir l’intérêt public, proposant au Tribunal de retenir la désobéissance civile en tant que motif légitime de justification[xxiv].

Dans son jugement, après avoir rappelé les dispositions consacrant le droit à la liberté d’expression[xxv] et le droit de réunion pacifique[xxvi], le Tribunal analyse si les poursuites pénales ont constitué une atteinte disproportionnée au droit à la liberté d’expression invoquée par les activistes tout en soulignant « qu’il convient d’évaluer si le droit à la liberté d’expression n’aurait pas pu être exercé sans détournement de la loi pénale ». Le Tribunal poursuit en indiquant que « le code pénal, et en particulier les articles 546/1 et 546/2 du code pénal, ne visent pas en tant que tels à restreindre le droit à la liberté d’expression, mais plutôt à protéger les intérêts économiques du port et la sécurité de l’infrastructure portuaire, qui peuvent ou non concerner directement la sécurité des citoyens ».

Le Tribunal considère que l’action « n’a pas été abordée de manière répressive par les autorités mais a, au contraire, fait l’objet d’une approche négociée entre la police, le port, Fluxys et les activistes, en vertu de laquelle l’action a été tolérée jusqu’à ce que les activistes bénéficient d’un moment de presse ». Il explique qu’une partie des militants présents – ceux qui ont volontairement quitté le lieu de l’action à 10h45 – n’ont ainsi pas été poursuivis par le Ministère Public au motif, précisément, de pouvoir leur permettre d’exercer le droit à la liberté d’expression. Le Tribunal durcit ensuite le ton en estimant « si une action de protestation dans le cadre du changement de climat doit en principe être considérée comme une forme de liberté d’expression, cela ne s’applique pas à la prise d’otage de près de cinq heures associée à cette action de protestation de l’ensemble de l’installation portuaire » et en indiquant clairement que les intérêts économiques du port et la sécurité de l’infrastructure gazière (et la sécurité des citoyens en découlant) constituent des biens juridiques qui doivent être protégés par les Etats dans une société démocratique. Il rejette ainsi le moyen tiré de la liberté d’expression.

Ensuite, concernant le manque de clarté/prévisibilité de la disposition concernée (art. 546 CP), le Tribunal rejette cet argument au motif que, selon lui, « il n’est pas nécessaire de prouver que les intrus ont certaines intentions, telles que la destruction. Il suffit que la pénétration ou l’intrusion ait lieu sciemment et intentionnellement, ce qui est illustré avec zèle par le fait que les services de police sont contactés par les activistes dès 7h55 » (les activistes les ont informés qu’ils étaient au courant et respecteraient toutes les règles de sécurité en vigueur dans le terminal gazier). « La circonstance aggravante que les actes ont été commis par deux personnes ou plus découle du fait que les actes ont été commis par au moins 14 personnes. Le terminal gazier concerne une infrastructure essentielle au sens de la loi du 1er juillet 2011 relative à la sécurité et à la protection des infrastructures essentielles, de sorte que cette circonstance aggravante est prouvée ».

Concernant l’invocation de l’état de nécessité, le Tribunal rejette cette argumentation au motif principal que les activistes écologistes n’ont pas épuisé tous les autres moyens d’action légaux pour atteindre leur objectif d’arrêter les investissements dans le gaz fossile (principe de subsidiarité) : « ils disposent de tout un arsenal d’actions légales, politiques et militantes, ainsi que d’actions juridiques, et ils ont déjà mené plusieurs actions dans le cadre du débat général sur le “changement climatique” ».

Enfin, concernant la désobéissance civile invoqué en tant motif légitime d’action, le Tribunal rejette cet argument au motif qu’un tel motif n’existe pas au regard du droit belge. Il indique toutefois qu’il prendra en considération  « dans la détermination de la peine (…) les motifs pour lesquels une loi pénale particulière a été enfreinte », soulignant que l’action « n’a pas impliqué de violence ou de destruction » et qu’ « une peine est susceptible d’entraîner des conséquences disproportionnées pour la réinsertion des prévenus au regard de la gravité des infractions, du contexte social dans lequel elles ont été commises et de la personnalité des prévenus ».

Ce faisant, ce jugement s’inscrit dans la lignée de nombreuses décisions de condamnation[xxvii] prises par des juges correctionnels en Belgique et ailleurs en Europe à l’égard d’activistes écologistes. Ainsi, alors que ces derniers tentent d’ancrer leur action dans un contexte précis, en lien avec une politique climatique plus ambitieuse de la part de la Belgique, la position du juge consiste à décontextualiser ou dépolitiser leurs arguments, mettant en évidence que la politique climatique ne se construira pas dans sa salle d’audience dès lors qu’il n’est saisi que d’infractions pénales sur lesquelles il doit se prononcer. En d’autres termes, là où les activistes écologistes et leurs conseils mettent en évidence un « usage politique du droit »[xxviii], les magistrats s’en distancient en soulignant la nécessité d’une séparation rigide entre activité judiciaire et politique. Or, pour plusieurs auteurs, une telle position « induite par une approche positiviste du droit est précisément ce que le mouvement climatique Suisse et dans le monde met en doute »[xxix]. Par ailleurs, si l’on peut comprendre que le Tribunal correctionnel mentionne la sécurité[xxx] de l’installation gazière à titre de bien juridique à protéger, l’on s’étonne qu’il s’institue le garant des intérêts économiques du port…

4. En guise de (courte) conclusion

Pour conclure, nous souhaitons mettre évidence trois éléments. D’une part, cette affaire s’inscrit dans une tendance croissante à la stigmatisation et à la criminalisation[xxxi] des activistes écologistes en Belgique et ailleurs en Europe. D’autre part, elle contribue à mettre en lumière un angle mort de la Convention d’Aarhus. En effet, si cette dernière garantit notamment un accès à l’information (premier pilier)[xxxii] en matière environnementale, celui-ci est toutefois restreint aux seules informations détenues par les autorités publiques – ne s’appliquant pas aux entités privées telles que Fluxys. A ce sujet, il faut en effet préciser qu’une procédure a opposé Greenpeace à Fluxys devant la Commission fédérale de recours pour l’accès à l’information environnementale. En résumé, Greenpeace y a soutenu que Fluxys pouvait être qualifiée d’« instance environnementale » au sens de l’article 3, 1°, c) de la loi de 2006[xxxiii] (qui implémente la Convention d’Aarhus en ce qui concerne l’accès à l’information environnementale pour les matières qui relèvent de la compétence fédérale) – auquel cas elle devrait donc fournir des informations quant à ses activités aux citoyens ; tandis que Fluxys considérait qu’elle ne l’était pas. Toutefois, suite à cette dernière procédure, Fluxys n’a pas été considérée comme une autorité environnementale par la Commission de recours (en résumé, aux motifs qu’il s’agissait d’une société anonyme de droit privé qui n’a pas été créée en vertu de la Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle visée à l’article 134 de la Constitution et car elle n’est pas non plus une personne physique ou morale exerçant des fonctions de gestion publique, y compris des tâches, activités ou services spécifiques liés à l’environnement). Par conséquent, Greenpeace s’est vu refuser le droit de pouvoir accéder aux informations liées à la consommation de gaz liquéfié importé via le terminal GNL de Zeebrugge en Belgique, son exportation vers les pays voisins et son exportation vers les pays voisins – ce qui a mené à l’action des activistes au sein du terminal. Ce qui apparait ici intéressant, en lien avec la cause de justification tirée de l’état de nécessité, c’est que cela supprime une alternative « légale » pour l’association Greenpeace.

Enfin, comme dans d’autres décisions en Belgique ou ailleurs en Europe concernant des actions de désobéissance civile écologique, lorsqu’il y a une dimension d’atteinte aux biens, engendrant, par ricochet, une atteinte aux droits subjectifs de certaines personnes ou entités (atteinte au droit de propriété ou à la liberté économique par exemple), le caractère acceptable (car présenté comme non violent) de la désobéissance civile écologique ne fait pas l’unanimité parmi les juges. De la même manière, la dimension liée à l’atteinte de la liberté d’action d’autrui est un autre élément parfois pris en compte par la jurisprudence. Ce « basculement » entre ce qui peut être considéré, ou non, comme acceptable par les juges en matière de désobéissance civile écologique peut être qualifié de mouvant[xxxiv] – tout comme l’acceptation de l’argumentation fondée sur l’état de nécessité ou celle tirée de la liberté d’expression.


[i] Fluxys est un groupe d’infrastructures actif dans le transport et le stockage de gaz ainsi que dans le terminalling de gaz naturel liquéfié. Il exploite 28.000km de canalisations à travers l’Europe, l’Amérique Latine et le Moyen-Orient, il gère des terminaux de gaz naturel liquéfié (notamment en Belgique) et stocke du gaz naturel en Belgique (Loenhout). Voy. le site de Fluxys : https://www.fluxys.com/fr/about-us/fluxys-group/about-fluxys.

[ii] Tribunal correctionnel de Bruges (17ème ch.), 15 novembre 2023, inédit, notice Parquet BG54.FO.1570/2023.

[iii] Art. 3 de la loi du 29 juin 1964 concernant la suspension, le sursis et la probation. La suspension du prononcé de la condamnation consiste pour le juge à d’une part, constater les faits reprochés comme établis dans le chef du prévenu (déclaration de culpabilité) et, d’autre part, à ne pas prononcer de condamnation si, durant un délai d’épreuve qu’il fixe, la suspension du prononcé n’est pas révoquée (en raison de la commission de nouveaux faits infractionnels) La suspension du prononcé peut être simple ou probatoire. Dans le cas présent, elle est simple. Voy. T. MOREAU et D. VANDERMEERSCH, Eléments de droit pénal, Bruxelles, Larcier, 2022, p. 322.

[iv] La Convention d’Aarhus a été adoptée le 25 juin 1998 sous l’égide des Nations Unies. La Communauté européenne a ratifié celle-ci le 30 octobre 2001 et a intégré les dispositions au sein de plusieurs textes législatifs européens. La Convention d’Aarhus est en vigueur en Belgique depuis le 21 avril 2003. Voy. Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, Journal officiel n° L 124 du 17 mai 2005, pp. 4-20.

[v] La non-violence est considérée de façon assez large en ce qu’elle vise uniquement à exclure les actes portant atteinte à l’intégrité physique d’autrui.

[vi] Pour une discussion et un approfondissement au sujet de la notion de désobéissance civile, voy. C. DEMAY, Le droit face à la désobéissance civile. Quelle catégorisation pour « un objet juridique non identifié », Zurich, 2022, Schulthess, Editions Romandes, 494p. Pour un approfondissement de la désobéissance civile écologique voy. : M.JADOUL, « La désobéissance civile dans le contexte de l’urgence écologique », Courrier Hebdomadaire, CRISP, article soumis ; M.JADOUL, « La désobéissance civile écologique face au droit et à la justice pénale », Courrier Hebdomadaire, CRISP, article soumis.

[vii] J. ROCKSTRÖM, W. STEFFEN, K. NOONE et al., « A safe operating space for humanity », Nature, 2009 n° 461, 472–475 (2009). https://doi.org/10.1038/461472a.

[viii] Not. W.J. RIPPLE et al., « World scientists’ warning of a climate emergency », BioScience, vol. 72, décembre 2022, disponible via le lien : https://doi.org/10.1093/biosci/biac083, pp.1149-1155, trad. libre.

[ix] Ibidem.

[x] Ibidem.

[xi]  Charles TILLY, sociologue américain, est à l’origine du concept de répertoire d’action collective. Not. C. TILLY, « Contentious repertoires in Great Britain. 1758-1834 », Social Science History, 1993, vol. 17, n°2, p. 264. Voy. Également : G. HAYES et S. OLLITRAULT, op.cit. p.96.

[xii] Le terme stratégie renvoie à une réflexion à long terme reliant l’action aux objectifs généraux, tandis que celui de tactique désigne le moyen particulier choisi pour atteindre ces objectifs (B. DOHERTY et G. HAYES, « Tactics and strategic action », The Wiley Blackwell companion to social movements, D.A. SNOW et al. (éd.), Oxford, Wiley Blackwell, 2019, p. 280).

[xiii] La Gestion Négociée de l’Espace Public (GNEP) telle que pensée par la circulaire, passe nécessairement par l’intermédiaire d’un dialogue et d’une concertation entre forces de l’ordre, autorités administratives et organisateurs d’événements. Voy. Circulaire CP4 de la Ministre de l’Intérieur A. TURTELBOOM, du 11 mai 2011 concernant la gestion négociée de l’espace public pour la police intégrée, structurée à deux niveaux (ci-après « Circulaire GNEP »), M.B., 14 juin 2011, p. 34.541.

[xiv]  Not. X. ROUSSEAUX, La manifestation en démocratie, terreau de débats ou zone de combat ?, www.cartaacademica.org et M. JADOUL, « La désobéissance civile écologique face au droit et à la justice pénale », op.cit.

[xv] En matière d’opportunité des poursuites, la marge de manœuvre des magistrats semble grande. Voy. F. KUTY, “L’interpellation démocratique pacifique peut-elle être constitutive d’une cause de justification déduite de l’état de nécessité ?”, J.L.M.B., 2019, p. 1898.

[xvi] Loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales, M.B., 1er juillet 2013, p. 41293.

[xvii] Not. plan national de sécurité 2022-2025 de la police intégrée.

[xviii] Ce texte visait à établir dans le Code pénal, à titre de peine, une « interdiction judiciaire de participer à un rassemblement revendicatif ». Après de longs débats et une mobilisation forte de la société civile, ce projet a été définitivement abandonné le 6 décembre 2023. Voy. « Le gouvernement s’accorde sur l’abandon de la loi anticasseurs », Le Soir, 6 décembre 2023, https://www.lesoir.be/553791/article/2023-12-06/le-gouvernement-saccorde-sur-labandon-de-la-loi-anticasseurs.

[xix] Le 24 juillet 2023, un projet de loi introduisant le livre II du Code pénal a été déposé à la Chambre. Ce projet incluait un article 546 qui dispose : «  L’atteinte méchante à l’autorité de l’État consiste à, dans une intention méchante et en public : 1° porter atteinte à la force obligatoire de la loi ou des droits ou à l’autorité des institutions constitutionnelles ; 2° provoquer directement à la désobéissance à une loi causant une menace pour la sécurité nationale, la défense de l’ordre ou la prévention des infractions, la santé publique, la moralité, la bonne réputation ou les droits d’autrui pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire, se trouvent menacés. Cette infraction est punie d’une peine de niveau 2. ». Voy. Doc. Parl., Chambre, 2022-2023, n°55-3518/001. Ce texte a fait l’objet de discussions au sein de la Commission justice de la Chambre et a été adopté en seconde lecture le 23 janvier 2024.

[xx] Not. Institut Fédéral pour la protection et la promotion des droits humains, Avis n°12/2023 du 5 octobre 2023 concernant le projet de loi introduisant le livre II du Code pénal, disponible en ligne.

[xxi] Loi du 20 mai 2016 modifiant le Code pénal en vue d’incriminer l’entrée ou l’intrusion de toute personne non habilitée ou non autorisée dans une installation portuaire ou dans un bien immobilier ou mobilier situé à l’intérieur du périmètre d’un port, M.B., 2 juin 2016, p. 33999).

[xxii] Proposition de loi du 18 février 2016 modifiant le Code pénal en vue d’incriminer l’entrée où l’intrusion de toute personne non habilitée ou non autorisée dans une installation portuaire ou dans un bien immobilier ou mobilier situé à l’intérieur du périmètre d’un port, Doc.parl., Ch., sess.ord. 2015-2016, n°54/1664/001.

[xxiii] Voy. https://www.greenpeace.org/belgium/fr/campagnes/energie/energies-fossiles/.

[xxiv] Ils ont mis en évidence que ni l’état de nécessité, ni la résistance légitime aux abus d’autorité n’étaient mentionnés dans le Code pénal comme motifs de justification, étant issus de la jurisprudence. Ils ont ainsi argumenté qu’il était possible pour une juridiction de considérer qu’un fait particulier relève de l’application d’un motif de justification sans que ce motif soit déterminé ou défini dans la loi. Au sujet de la notion de motif légitime, voy. par ex. en droit français : A. DE JEAN DE LA BATIE, Les faits justificatifs spéciaux, Paris, LGDJ, 2020.

[xxv] Art. 19 de la Constitution, Art. 10 CEDH, 19 PIDCP.

[xxvi] Art. 11 CEDH.

[xxvii] Des décisions favorables sont toutefois à mentionner, plus spécifiquement sur la base de l’argumentation fondée sur la liberté d’expression (notamment, pour la Belgique, une décision du Tribunal correctionnel de Liège du 14 décembre 2023 acquittant des activistes écologistes sur cette base).  

[xxviii] L. ISRAËL, L’arme du droit, Paris, 2020, 2ème éd., Presses de Sciences Po, 151p.

[xxix] J. BLUWSTEIN, C. DEMAY et L. BENOIT, Désobéissance civile et procès climatiques en Suisse. Quels combats se jouent devant les tribunaux suisses ?, Universität Bern, 17 mai 2023, Fond national suisse, p. 15.

[xxx] Voy. not. l’affaire CEDH, Rai et Evans c. Royaume-Uni, 17 novembre 2009 dans laquelle une sanction clémente pour une manifestation non autorisée a été jugée non contraire à l’article 11 de la CEDH. Dans cette affaire, la police a donné aux manifestants la possibilité de quitter le site (il s’agissait d’une zone sensible du point de vue de la sécurité).

[xxxi] Not. N. LAKHANI, D. GAYLE et M. TAYLOR, « How criminalisation is being used to silence climate activists across the word », The Guardian, 12 octobre 2023, https://www.theguardian.com/environment/2023/oct/12/how-criminalisation-is-being-used-to-silence-climate-activists-across-the-world?CMP=share_btn_tw.

[xxxii] Outre la participation du public aux processus décisionnels (pilier II) ainsi que l’accès à la justice (pilier III).

[xxxiii] Loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à l’information en matière d’environnement, M.B., 28 août 2006, p. 42538.

[xxxiv] Voy. Marie JADOUL, « La désobéissance civile écologique face au droit et à la justice pénale », op.cit.

Relance et climat : à l’instar de la réforme des pensions, des réformes environnementales conditionnent-elles également les demandes de paiement des fonds européens de relance ?

Norman Vander Putten – 06/09/2023

Le lundi 10 juillet 2023, le Gouvernement fédéral belge s’est entendu sur une série de mesures à adopter en matière de pensions. Cette réforme a notamment pour objectif de réaliser de premières économies budgétaires à long terme. Un des facteurs déterminants ayant mené à la conclusion d’un accord semble avoir été d’origine européenne : les déclarations de politiques belges se sont en effet succédé pour insister sur le fait que, sans ces adaptations, la libération des fonds du plan de relance ne pourrait avoir lieu.

Cette saga soulève de nombreuses questions relatives à l’émergence d’une gouvernance par les finances publiques dans l’Union européenne. En matière de droit économique de l’environnement, elle permet d’aborder un sujet similaire : à quel point la mise en place de réformes environnementales conditionne-t-elle, au même titre que la réforme des pensions, l’octroi de fonds européen de relance ?

Relance européenne et environnement : quatre points d’entrée

En février 2021, l’Union européenne a adopté son Règlement n° 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). En vue de relancer l’économie après la pandémie de Covid-19, ce règlement prévoit la distribution d’environ 750 milliards d’euros (aux valeurs de 2018) empruntés sur les marchés financiers par l’Union. Ces montants sont alloués sous forme de subventions et de prêts pour soutenir les plans nationaux élaborés par les États membres. Ceux-ci définissent des réformes, d’une part, et des investissements, d’autre part, à mettre en œuvre pour 2026 au plus tard. La combinaison de l’échelle des sommes en jeu et de l’architecture institutionnelle de la FRR en fait un instrument clé pour l’avenir de l’Union (Cafaro, 2022).

Dans le contexte du Pacte vert pour l’Europe publié en décembre 2019 et de l’agenda environnemental européen qui en découle, la facilité se conçoit comme un instrument qui doit « contribuer à intégrer pleinement l’action en faveur du climat et de la durabilité environnementale » (considérant 23 du Règlement FRR). La FRR se déploie, en effet, en parallèle d’un agenda environnemental chargé pour l’Union : depuis sa mise en place, différentes réglementations climatiques ont d’ores et déjà été adoptées, comme la loi européenne sur le climat, le Règlement n° 2023/857 qui augmente les objectifs contraignants de réductions d’émissions de gaz à effet de serre pour les États membres à l’horizon 2030, le Règlement n° 2023/955 instituant un Fonds social pour le climat ou le Règlement n° 2023/957 étandant le système d’échange de quotas d’émission dans l’Union.

La facilité contient en conséquence quatre points d’entrée pour les questions environnementales.

Premièrement, en termes de contenu, les réformes et les investissements financés par la facilité doivent servir six piliers (art. 3 du Règlement FRR). Parmi ceux-ci, l’objectif de « transition verte » bénéficie, à l’instar de l’axe « transformation numérique », d’une garantie spécifique : préalablement à l’approbation des plans nationaux, la Commission doit évaluer si ceux-ci allouent a minima 37 % de leurs dépenses à des objectifs climatiques (art. 19, § 3 du Règlement FRR). L’annexe VI du Règlement définit quelles sont les dépenses (climatiques, uniquement) qui peuvent être qualifiées de « vertes » (sur ce point, voy. ce billet de blog).

Deuxièmement, le Règlement prévoit que « la facilité ne finance que des mesures qui respectent le principe consistant à “ne pas causer de préjudice important” »(art.5, § 2 du Règlement FRR). Le respect de ce principe « Do No Significant Harm »(DNSH)est défini par renvoi à l’article 17 du Règlement taxonomie (Règlement n° 2020/852). Cet article dispose qu’une activité viole le principe DNSH si, « compte tenu du cycle de vie des produits et des services » qu’elle fournit, elle cause un préjudice important à l’un des six objectifs environnementaux suivants : (i) l’atténuation du changement climatique, (ii) l’adaptation au changement climatique, (iii) « l’utilisation durable et à la protection des ressources aquatiques et marines », (iv) « l’économie circulaire, y compris la prévention des déchets et le recyclage », notamment lorsque l’activité est caractérisée par une inefficacité significative dans l’utilisation des matières ou dans l’utilisation ressources, (v) la prévention et à la réduction de la pollution aérienne, aquatique ou terrestre et (vi) la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

Comme le prévoit le Règlement FRR (art. 19, §3 et considérant 25), la Commission a donné des orientations techniques quant à la manière dont ce point devrait être évalué dans le cadre du plan de relance. Sans entrer dans les détails, il y est précisé que « les États membres doivent fournir une évaluation DNSH individuelle pour chaque mesure de chaque volet du plan » (point 2.1). Toutefois, lorsque les mesures ont une incidence négative « nulle ou négligeable sur l’ensemble ou une partie des six objectifs environnementaux », l’évaluation est simplifiée (point 2.2). À défaut, les États doivent, sur le fond, justifier le respect du principe du DNSH. La Commission donne une liste non-exhaustive d’éléments qui peuvent être mobilisés dans ce cadre, comme le bon respect de législations environnementales ou l’application de certains standards environnementaux tels que l’ISO 14001 (Annexe II). En définitive toutefois, la législation ne fournit aucune ligne rouge claire quant aux activités qui, par nature, violent le principe.

Troisièmement, le Règlement indique que les plans ne sont éligibles à un financement que s’ils sont « cohérents avec les informations fournies […] dans [les] plans nationaux en matière d’énergie et de climat » et « dans les plans territoriaux pour une transition juste au titre d’un règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds pour une transition juste » (art. 17, § 3 du Règlement FRR).

Enfin, quatrièmement, les plans nationaux doivent être « cohérents avec les défis et priorités par pays recensés dans le cadre du Semestre européen » (art. 17, § 3 du Règlement FRR). Si ces recommandations par pays (country-specific recommendations – CSR) sont principalement économiques, elles peuvent également avoir des teintes environnementales. Dans les CSR belges de 2019, on lit que le Conseil recommande que la Belgique s’attache tant à « poursuivre les réformes visant à garantir la viabilité budgétaire des systèmes de soins de longue durée et de pensions » qu’à « axer la politique économique liée aux investissements sur les transports durables, y compris l’amélioration de l’infrastructure ferroviaire, sur la transition énergétique et vers une économie à faible intensité de carbone ».

Au-delà de l’approbation du plan, le levier des « jalons et cibles »

Le respect de chacune de ces conditions a dû être motivé par les États membres (art. 18 du Règlement FRR), et évalué par la Commission selon une méthode définie notamment dans l’Annexe V (art. 19 du Règlement FRR). Certains points comme le pourcentage de dépenses vertes font, de plus, l’objet d’un suivi spécifique (art. 16, 30 et 31 du Règlement FRR). Qu’ils soient environnementaux ou non, tous les engagements pris par les États membres sont traduits concrètement par une liste de « jalons » (qualitatifs) et de « cibles » (quantitatives) proposés par l’État et contenus dans un « arrangement opérationnel » signé entre l’État membre et la Commission, avec un calendrier d’exécution (art. 18, § 4 et 20, § 6 du Règlement FRR).

Cette phase de traduction des engagements en indicateurs de performance soulève de nombreuses questions, notamment au regard du risque de pertes de garanties environnementales (en matière d’isolation des bâtiments vis-à-vis des 37% de dépenses vertes, voy. l’exemple de « Ma Prime Renov » en France, mentionné par Eulalia Rubio, 2022, p. 10). Ceci mène à interroger la possibilité de contester l’approbation d’un plan qui n’offre pas de garanties environnementales suffisantes. Sans épuiser le sujet, relevons que la jurisprudence à venir du Tribunal de l’Union européenne devrait offrir des éléments de réponse : en matière de respect de l’État de droit, des associations de magistrats ont en effet contesté la validité de la décision du Conseil approuvant le plan de relance polonais (affaire T-530/22) ainsi que les accords de financement et de prêt de la Commission qui en découlent (affaire T-116/23). Un de moyens invoqués concerne, précisément, l’insuffisance des jalons et cibles au regard du Règlement FRR qui requiert des garanties pour « prévenir, détecter et corriger la corruption, la fraude et les conflits d’intérêts lors de l’utilisation des fonds » (art. 19, § 3, j) du Règlement FRR).

Il n’en reste pas moins qu’une fois les plans approuvés, ce sont ces jalons et cibles qui constituent le principal levier de la Commission pour s’assurer du bon respect des conditions attachées à l’octroi des fonds européens. Lorsque la Commission reçoit une demande de paiement, elle doit évaluer si les « jalons et cibles ont été atteints de manière satisfaisante ». Si ce n’est pas le cas, « le paiement de la totalité ou d’une partie de la contribution financière et, le cas échéant, du prêt est suspendu » (art. 24, § 6 du Règlement FRR), la suspension pouvant ensuite mener à une réduction « proportionnée » du montant de la contribution financière (art. 24, § 8 du Règlement FRR).

C’est ce mécanisme qui explique la pression européenne sur la réforme des pensions belges mentionnée plus haut : l’arrangement opérationnel entre la Belgique et la Commission prévoit, en effet, la transmission d’une « pension reform proposal » devant contenir quatre éléments pour la première tranche de paiements (p. 109 de l’arrangement).

Les réformes environnementales conditionnent-elles également les demandes de paiement des fonds européens de relance ?

Pour revenir à la question initiale, sur la base de ce même mécanisme, l’atteinte de jalons et cibles liés à des investissements et réformes « verts » est, elle aussi, susceptible d’être contrôlés par la Commission et, dès lors, de conditionner l’octroi des différentes tranches de paiement successives jusqu’en 2026. Ceci concerne donc, par exemple, les investissements climatiques belges financés par la FRR en matière d’isolation du bâti ou d’infrastructures piétonnes et cyclables, pour ne prendre que deux exemples. Au-delà des investissements verts, les jalons et cibles belges contiennent également des réformes environnementales : réformes des aides à la rénovation des bâtiments (p. 6 de l’arrangement), du budget mobilité (p. 83 de l’arrangement), de la législation relative aux voitures de société (p. 92 de l’arrangement), du délai d’octroi des permis environnementaux (p. 125 de l’arrangement)…

Sans nous prononcer ici sur la légitimité des qualifications « vertes » ou « brunes » des dépenses financées, ni sur l’ambition suffisante des jalons et cibles retenus dans le plan national belge, il nous semble falloir répondre par l’affirmative à la question posée en introduction de ce billet. Oui, en droit, les réformes environnementales auxquelles la Belgique s’est engagée conditionnent, au même titre que la réforme des pensions, les demandes de paiement en vue d’obtenir les fonds européens de la relance. Reste à savoir si la Commission fera preuve de suffisamment de vigilance à cet égard, notamment au vu du départ récent de Frans Timmermans, parfois décrit comme le « chevalier blanc du climat » de l’institution…

Carta Academica : La restauration d’écosystèmes à bout de souffle

Nicolas de SadeleerPublié dans Le Soir le 24/06/2023

Les populations d’oiseaux inféodées à l’agriculture ont diminué de 57 % depuis 1980 et de 32 % depuis 1990 tandis que les papillons se rencontrant dans les prairies permanentes ont diminué entre 1990 et 2017 de 39 %. Certes, si ces diminutions varient considérablement d’une région à une autre, peu de terroirs ont été épargnés. Cette « descente aux enfers » montre que les régimes de protection traditionnels (désignation de zones protégées, normes d’épandage, interdiction des pesticides les plus écotoxiques, etc.) ne suffisent pas à eux seuls à enrayer la perte accélérée de la biodiversité, qui résulte de nombreuses causes, notamment l’intensification accrue de l’agriculture et de la sylviculture, la modification des régimes hydrologiques, une urbanisation galopante, une exploitation non durable des ressources naturelles. Il s’ensuit que la majorité des habitats et des espèces se trouvent dans un état de conservation défavorable. En Région flamande, seuls trois des 44 habitats qui doivent faire l’objet de mesures de conservation dans le cadre du réseau Natura 2000 se trouvent actuellement dans un bon état de conservation. En dehors de ces habitats protégés, la situation devient préoccupante. Pour inverser cette tendance, des politiques proactives s’imposent. Dans le prolongement des directives-cadres sur l’eau et le milieu marin qui ont conduit à l’amélioration progressive de la qualité des eaux de surface et marines, la Commission européenne a soumis aux 27 ministres et aux 735 eurodéputés une proposition de règlement qui vise à obliger les États membres à remettre dans un « bon état » au moins 20 % des zones terrestres et marines de l’UE d’ici à 2030, tous les écosystèmes devant être restaurés d’ici à 2050.

Levée de boucliers

Dans plusieurs États membres (Benelux, France, Suède), des chefs d’État et de gouvernement ainsi que des partis politiques ont critiqué le projet de restauration de la nature en raison de ses coûts. En Flandre et aux Pays-Bas, des raisons électorales – notamment le ras-le-bol du monde rural néerlandais et flamand à l’égard des mesures limitant l’épandage de l’azote – expliquent les réticences qu’éprouvent plusieurs partis politiques à l’égard de cette proposition. Autrice de ce texte et responsable de la mise en œuvre du Pacte vert pour l’Europe, la Commission européenne rechigne à revoir à la baisse son niveau d’ambition. Par ailleurs, des O.N.G. et des scientifiques condamnent sévèrement un appel au ralentissement du zèle réglementaire.

Après que les commissions parlementaires « agriculture » et « pêche » aient rejeté à la quasi-unanimité la proposition de règlement, les 23 et 24 mai, la tragédie tourne en farce. Les eurodéputés conservateurs du Parti populaire européen (PPE), soutenus par les eurosceptiques du groupe parlementaire Conservateur et Réformistes européens (ECR), ont introduit en commission parlementaire « environnement » un amendement de rejet de la proposition de règlement, auquel se sont opposés les groupes politiques centristes et de gauche (Socialistes et Démocrates (S&D), Renew Europe, les Verts/ALE). Le 15 juin, la motion de rejet du PPE fut rejetée par la moitié de 88 eurodéputés de la commission « environnement », chef de file pour ce dossier. S’en est suivi une avalanche de votes portant sur les 2500 amendements qui furent déposés en commission parlementaire, avec des résultats fort serrés. Comme le vote final a été reporté le 27 juin, on ne peut prédire les résultats de cette foire d’empoigne.

D’après ses détracteurs, le PPE s’est fait le porte-parole des syndicats agricoles les plus productivistes qui se sont relativement bien accommodés de la récente réforme de la politique agricole commune pour la période 2023 – 2027. Pour faire bref, la norme de conditionnalité environnementale nº 8 (BCAE 8) exige que les agriculteurs bénéficiaires de paiements liés à la surface consacrent au moins 4 % de leurs terres arables à des zones et éléments non productifs et qu’ils maintiennent les particularités topographiques existantes. Pour les experts, cette norme fait la part belle à l’agriculture intensive car il faudrait qu’au moins 10 % du terroir soit réservé à la biodiversité. La proposition sur la restauration de la nature donnerait raison aux experts en obligeant les agriculteurs à accroître les particularités topographiques à haute diversité (bandes tampons, haies, fossés, ruisseaux, murs de pierre, etc.).

Quelle que soit l’issue finale des débats parlementaires à Strasbourg et des négociations qui s’en suivront à Bruxelles avec les 27 ministres de l’environnement, il nous paraît indispensable de mettre en relief les enjeux de la proposition sur la restauration de la nature qui devrait refaçonner les paysages et permettre à l’Europe d’atteindre, à un moindre coût, la neutralité climatique d’ici 2050.

Changement de paradigme

Constituant une des pierres angulaires du Pacte vert, le projet réglementaire tant controversé ne s’implante pas en terrain vierge. Il devrait en effet renforcer l’approche écosystémique dans une série de politiques environnementales, agricoles, forestières et piscicoles. À la différence des législations antérieures (directives « Habitats » et « Oiseaux », directives-cadres sur l’eau et le milieu marin) dont les obligations de restauration sont envisagées sur une base ad hoc dans le cadre de projets à taille modeste, la proposition égrène des objectifs de restauration sur une large échelle, juridiquement contraignants et assortis d’échéances. D’ici à 2030, au moins 20 % des écosystèmes terrestres, côtiers et marins de l’UE et, d’ici à 2050, tous les écosystèmes devraient être restaurés. En outre, une série d’indicateurs sont censés permettre à la Commission européenne, gardienne du droit de l’UE, de vérifier dans quelle mesure les objectifs seront atteints.

Le futur règlement traduit un autre changement de paradigme : étant donné qu’il vise à améliorer la qualité écologique des terrains agricoles, des forêts, et des masses d’eau, il ne se limite pas aux seules zones protégées du réseau Natura 2000 ainsi qu’aux habitats et aux espèces menacées (annexes I et II de la directive « Habitats »). Les superficies concernées sont donc nettement plus importantes que celle du réseau Natura 2000 (13,1 % du territoire wallon, 12,3 % en Flandre). Mais à la différence de nombreuses zones protégées, les écosystèmes restaurés pourront être exploités à des fins économiques.

À la différence des politiques sectorielles qui ont tendance à décortiquer l’environnement, l’approche retenue est holistique dans la mesure où la plupart des écosystèmes sont concernés.

Enfin, sur un plan normatif, la Commission européenne a décidé de recourir à un règlement qui est directement applicable, plutôt qu’à une directive (généralement utilisée pour protéger les écosystèmes), instrument juridique nettement moins efficace car exigeant des mesures de transposition de la part des États membres et, pour les pays fédéraux, de leurs régions.

Avantages d’une approche écosystémique

Une large gamme d’avantages socio-économiques découleront des écosystèmes qui seront restaurés. Étant donné que le recours aux nouvelles technologies ne permettra pas d’atteindre la neutralité climatique d’ici 2050, la conversion de terres cultivées en prairies, la restauration des zones humides et des tourbières, ainsi qu’une exploitation plus extensive des forêts permettront de piéger des quantités importantes de carbone. Davantage résilients, des écosystèmes plus diversifiés supporteront mieux l’impact d’événements climatiques extrêmes (inondations, sécheresses et vagues de chaleur). À titre d’exemple, la diversification du couvert forestier augmente la capacité de stockage du carbone et réduit la propagation des incendies de forêt et les maladies parasitaires.

Par ailleurs, la restauration des écosystèmes agricoles contribue à garantir la sécurité et la productivité alimentaire, notamment en enrayant le déclin des populations d’insectes pollinisateurs, lesquelles contribuent à près de 5 milliards d’euros à la production agricole annuelle de l’UE. Le maintien en « bon état » des écosystèmes marins s’avère essentiel pour les frayères. La restauration des cours d’eau (25.000 km) et des fonctions naturelles des plaines inondables devrait atténuer l’impact des sécheresses et prévenir les inondations. Le verdissement des milieux urbains ( 22 % de la superficie terrestre de l’UE) grâce à l’accroissement des espaces verts urbains et à un niveau minimum de couverture arborée améliorera la qualité de vie des citadins, notamment en diminuant les températures estivales.

Un projet timoré ?

Sur un plan écologique, force est de constater que la proposition actuellement débattue n’est pas toujours optimale. Les États membres sont autorisés à revoir leurs ambitions à la baisse s’ils considèrent que le changement climatique entrave le potentiel de réussite de la restauration. Par ailleurs, 30 % des tourbières agricoles asséchées devraient être réhumidifiées d’ici à 2030 et 70 % d’ici à 2050. La Région flamande devra donc restaurer d’ici 2030 16.170 hectares des tourbières drainées. Toutefois, l’objectif final de 70 % pourra être diminué de 50 % si les États membres parviennent à réhumidifier des sites d’extraction de tourbe abandonnés et de forêts de tourbières asséchées pour les 20 % restants. Constituant le deuxième émetteur mondial de gaz à effet de serre émis par les tourbières asséchées, on s’attendrait à ce que l’Europe fasse preuve de plus d’ambition. Par ailleurs, les mesures de restauration des écosystèmes forestiers (plus de 43,5 % de l’espace terrestre de l’UE) sont insuffisantes pour accroître leur résilience face aux sécheresses et aux incendies. En outre, les forêts primaires ne font l’objet d’aucune protection stricte.

Enfin, quand bien même le règlement serait adopté à l’issue d’un marathon législatif, il ne remettra pas directement en cause une série d’autres politiques communautaires ou nationales qui contribuent à la dégradation des écosystèmes (tassement et érosion des sols agricoles en raison d’une exploitation trop intensive, inadéquation et dépassement des quotas de pêche, dessiccation des paysages par les infrastructures de transport, subsides accordés à l’exploitation de la biomasse, etc.).

En tout cas, son adoption s’avère indispensable pour atténuer les effets conjugués des crises climatique et de la biodiversité. Si rien d’ambitieux n’est entrepris, certains écosystèmes se dégraderont de manière irréversible ou ne pourront être réhabilités qu’au prix d’investissements extrêmement coûteux. Gardons à l’esprit les propos d’Antoine de Saint-Exupéry : « Pour ce qui est de l’avenir, il ne s’agit pas de le prévoir, mais de le rendre possible. »

Flash-Info-CEDRE 22 juin: Towards a EU law on nature restoration ?

Towards a brand new « EU law » on nature restoration ? Why – or why rather not?

The EU Biodiversity Strategy 2030 holds the commitment for the European Commission to propose a new law with binding restoration targets. The proposal of the law has been delayed, and is now scheduled for June 2022. This presentation will deal with the advantages such a law could have, as well as possible bottlenecks

By Prof. Dr. An Cliquet, UGent

Introduction by Fanny Vanrykel, doctorante

Hybrid event – P30

1.     Summary of the presentation
Nature protection is an integral part of the EU Green deal and yet, it seems to have been sidelined in EU agenda. While the European Commission introduced a series of proposals in relation to energy and climate last July and more recently on the circular economy, the release of the nature conservation package has been awaited.
In particular, the EU Biodiversity Strategy for 2030 held the commitment for the European Commission to propose a new law with binding restoration targets. This proposal was initially planned for some months ago but it has been delayed. However, current events are catching up with us as this package was released during our event. To discuss this topic, we have invited  Pr. An Cliquet.
 An Cliquet is a professor of international environmental and biodiversity law at Ghent University where she teaches courses on international and European environmental and biodiversity law, law and ethics on marine nature conservation, as well as some courses on public international law in general. She holds a PhD on “Nature conservation in the marine and coastal environment”. She is the author of numerous groundbreaking publications, such as the recent ‘EU nature conservation law, fit for purpose’. She has been involved in several commissions or working groups on nature policy and is the head of the faculty environmental commission.
In her presentation, Professor An Cliquet has discussed how a nature restoration law could fill certain gaps in the existing legal framework and identify the possible obstacles or difficulties to be addressed. Pr Cliquet has started by introducing the worrying state of ecosystems, in spite of the existence of legislation to protect them at EU level, including the Habitat Directive. Science, she underlined, tell us that we need to restore ecosystems. She then noted that while EU Member States have been acknowledged to have made insufficient progress to protect biodiversity, the Habitat Directive was considered to be ‘Fit for purpose’.
Then, Pr. Cliquet turned to the 2030 Biodiversity strategy. This is a lengthy strategy that part of the EU green deal and which is composed of several parts. This strategy among other things committed the Commission to propose legally binding nature restoration targets by 2021. The proposal for a restoration law faced several bottlenecks, especially with the Ukraine war which has led to tensions between biodiversity protection and food security. Ecological restoration is linked to the principle of ’no degradation’ which embeds that conservation status and trends of protected habitats & species should not be deteriorated any further. Other elements of the Strategy include the adoption by Member States of restoration plans covering forest, water ecosystems, urban areas, etc. Pr. Cliquet also briefly discussed the Global Biodiversity Agenda.
In a final part, Pr. Cliquet presented her vision of a EU restoration law. In her view, such a ‘law’ should: have a high ambition level, ensure additionally of restoration obligations, put high priority certain ecosystem types (wetlands and freshwater ecosystems, forests, permanent (semi-natural) grasslands…), propose minimum area targets and clear deadlines (2030, 2040, 2050), ensure non-deterioration for all peatlands, old-growth forests and semi-natural grasslands and be consistent with climate policy. It should also make sure that restoration is properly monitored, reported and funded, and scientifically grounded.
2.     Proposal for a Regulation on nature restoration
The Proposal for a new Restoration Law was released during our seminar. In what follows, I would like to outline the main elements of that Proposal and discuss them in light of Professor Cliquet’s presentation. The key points are the following:
1.     The proposal takes the form of a regulation: It seems that there is an ongoing trend to address environmental problems by means of regulations, as opposed to the use of Directives. We see a similar example with the European Climate Law (regulation 2021/119), which is also named ‘Law’. This can be explained by the willingness of the EU to make fast changes, by avoiding implementation problems that can be encountered with a Directive. As the explanatory memorandum underscores, ‘Since a regulation does not need to be turned into national law, it means restoration measures can start sooner on the ground compared to a directive’. (P 8)
2.     The proposal defines ‘restoration’ as the process of actively or passively assisting the recovery of an ecosystem towards or to good condition, of a habitat type to the highest level of condition attainable and to its favourable reference area, of a habitat of a species to a sufficient quality and quantity, or of species populations to satisfactory levels, as a means of conserving or enhancing biodiversity and ecosystem resilience (Article 3, (3), my emphasis). We thus see that there are several parts in its definition, depending on what is restored, i.e. an ecosystem, a habitat type, a habitat of a species or a species population. For each of these elements, the threshold of restoration is defined by the proposal.
3.     The proposal sets out a series of legally binding targets (Chapter II): These targets are distinguished according to the type of ecosystem concerned (territorial, costal, marine, forest, agricultural). It also contains specific targets e.g. for pollinators. The targets generally take the form of a percentage of the area in which restoration measures need to be in place. The proposal also includes a non-deterioration principle (e.g. Article 4, § 7).
4.     At the same time, the proposal allows some derogations upon justification, due to external events (e.g. climate change) or projects which either are ‘of overriding public interest for which no less damaging alternative solutions are available’ (non Natura 2000 sites) or for in cases covered by Article 6(4) of Directive 92/43/EEC, namely ‘imperative reasons of overriding public interest’, provided that compensatory measures are adopted (Natura 2000 sites).
5.     The proposal requires Member States to make restoration plans (Chapter III): By making these plans, Member States are compelled to carry out preparatory monitoring and research work to identify the restoration measures that are necessary to meet the targets and obligations above based on the latest scientific evidence. These plans will be assessed by the Commission.
6.     The proposal is conceived in synergy with other policy areas: For instance, national restoration plans, including the determination of which restoration measures should be prioritised, should be consistent with climate change mitigation and adaptation, and in particular with national energy and climate plans under Regulation 2018/1999. The proposal also refers to other pieces of EU legislation such as Birds and Habitats Directives.
7.     Finally, Member States are compelled to monitor and report biodiversity and ecosystem conditions (Chapter IV).

Fanny Vanrykel – 30 June 2022
 

BLOG Les bonnes feuilles du CEDRE

Table des matières

Feuille 8 : par Nicolas de SadeleerLe bilan en demi-teinte du Pacte vert pour l’Europe

Feuille 7 : par Marie Jadoul – Commentaire de la décision du Tribunal correctionnel de Bruges du 15 novembre 2023 

Feuille 6 : par Norman Vander Putten – Relance et climat : à l’instar de la réforme des pensions, des réformes environnementales conditionnent-elles également les demandes de paiement des fonds européens de relance ?

Feuille 5 : par Nicolas de Sadeleer – Carta Academica : La restauration d’écosystèmes à bout de souffle

Feuille 4 : par F. Vanrykel – Réflexions outre-Atlantique sur le Paquet européen Ajustement à l’objectif 55 : Un Paquet qui manque sa cible.

Feuille 3: par N. de Sadeleer – Carta Academica: La réforme de la politique agricole commune: une dernière chance pour l’environnement et le climat ?

Feuille 2: par C. De Bueger – Le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé présente le caractère d’une liberté fondamentale selon le Conseil d’Etat français

Feuille 1: par N. Vander Putten – Indicateurs de développement durable en Belgique : à la recherche d’effets ?