Le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé présente le caractère d’une liberté fondamentale selon le Conseil d’Etat français

Par Camille de Bueger, Conseillère juridique et Assistante à l’Université Saint-Louis Bruxelles.

Le Conseil d’État français a affirmé dans une décision du 20 septembre 2022 que le « droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (…) présente le caractère d’une liberté fondamentale »[1]


Cette déclaration vient préciser l’article L. 521-2 du Code de justice administrative français[1] qui organise le référé-liberté. Cette procédure permet de requérir, dans les quarante-huit heures, devant le juge des référés, une mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale, telle que la suspension, dans le cas où une autorité administrative y a porté une atteinte grave et manifestement illégale. Cette reconnaissance a pour effet de lui donner un certain effet direct en droit français[2].

Ce bref commentaire commence par un résumé des circonstances factuelles et juridiques de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt commenté (1.). Ensuite, différents éléments de commentaire seront évoqués (2.). Enfin, nous mentionnerons deux affaires introduites en France sur la base de l’article L. 521-2 et de la liberté fondamentale de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé afin de souligner la portée et l’enjeu de cet arrêt (3.).

1. Résumé de l’affaire

En l’espèce, par délibération du 27 octobre 2016, le conseil départemental du Var avait autorisé le recalibrage d’une route de la commune de La Crau, avec création d’une voie cyclable. Une déclaration au titre de la loi sur l’eau et une autorisation de défrichement par arrêté préfectoral ont par la suite été données en décembre 2020 et les travaux ont débuté au cours de l’année 2021.

Les requérants ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Toulon, sur le fondement de l’article L. 521-2 précité, afin de suspendre les travaux de recalibrage autorisés.  Les requérants, travaillant dans un laboratoire limitrophe de l’endroit où se sont déroulés les travaux contestés, ont menés depuis plusieurs années un travail de recensement et d’études des espèces protégées. Ils ont fait valoir que la poursuite de ces travaux allait porter atteinte de manière irréversible à ces espèces protégées et entraînerait la destruction de leur habitat.

Les conditions exigées par la disposition précitée pour faire droit à une telle demande de suspension sont multiples :  

  • justifier qu’il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale du fait de l’action ou de la carence de l’autorité publique, au regard de la situation personnelle du requérant, en particulier si ses conditions ou son cadre de vie sont « gravement et directement affectés », ou au regard des intérêts qu’il entend défendre ;
  • faire état de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour le justiciable de bénéficier d’une mesure de sauvegarde dans le délai de quarante huit heures prévu par la procédure ;
  • et démontrer que la situation litigieuse permette de prendre « utilement et à très bref délai » les mesures de sauvegarde nécessaires.

Lors de l’examen de ces trois conditions, le juge doit tenir compte des moyens dont dispose l’autorité administrative compétente et des mesures qu’elle a déjà prises.

Le 25 mars 2021, le juge des référés du Tribunal administratif de Toulon a refusé de suspendre la délibération litigieuse jugeant que la protection de l’environnement ne constituait pas une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.

Les requérants ont ensuite introduit un pourvoi à l’encontre de l’ordonnance de rejet le 26 mars 2021 devant le Conseil d’Etat français. Dans sa décision du 20 septembre 2022 commentée, le juge administratif a déclaré « qu’en jugeant (…) que la protection de l’environnement ne constituait pas une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a commis une erreur de droit »[3]. Le Conseil d’État a, sur cette base, annulé l’ordonnance n° 2100764 du 25 mars 2021 du juge des référés du Tribunal administratif de Toulon.

Néanmoins, il n’a pas suspendu les travaux litigieux, estimant que la condition d’urgence particulière requise par l’article L. 521-2 précité ne pouvait être considérée comme remplie[4]. Le Conseil d’Etat a rappelé qu’in casu, les travaux avaient fait l’objet d’une délibération du 27 octobre 2016 du conseil départemental du Var, d’une déclaration au titre de la loi sur l’eau et d’une autorisation de défrichement par arrêté préfectoral de décembre 2020, qui n’avaient pas été contestées par les requérants.  En outre, il a souligné qu’il résultait du diagnostic environnemental préalable réalisé en janvier 2017 par le département du Var que la sensibilité du milieu naturel, notamment biologique, au projet envisagé était modérée, qu’aucun enjeu de conservation notable n’avait été identifié et que le projet avait été dispensé d’étude d’impact en raison de la nature et de l’ampleur limitée des travaux. Enfin, le Conseil d’Etat relevait que les requérants n’avaient fait valoir que de façon générale le risque d’atteinte irréversible aux espèces qu’ils étudient, et qu’il ne résultait pas de l’instruction que la poursuite des travaux contestés porterait une atteinte grave et manifestement illégale à leur droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Il a donc rejeté, sur cette base, la demande des requérants de suspendre la poursuite des travaux.

2. Commentaire

Malgré le résultat négatif de cette procédure pour les requérants et les espèces protégées menacées au cœur de cette affaire, cette décision doit retenir l’attention.

En effet, le Conseil d’Etat français y a clarifié que le droit de vivre dans un environnement sain et respectueux de la santé, prévu dans la Charte de l’environnement française[5], faisait partie des libertés fondamentales protégées dans le champ du référé-liberté organisé par l’article L. 521-2 du Code de justice administrative français. Il s’agit donc d’une nouvelle avancée en France pour le droit fondamental à un environnement sain. Cette décision du Conseil d’Etat français fait suite à celle du Conseil constitutionnel en date du 31 janvier 2020 dans laquelle il avait affirmé que « la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle » et à celle du 12 août 2022, où il avait été plus loin en déclarant qu’ « Il résulte du préambule de la Charte de l’environnement que la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation et que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins »[6]. Par cette décision du 20 septembre 2022, le Conseil d’État français montre sa prise en compte de la constitutionnalisation de la protection de l’environnement et vise, dans le même temps, à harmoniser sa jurisprudence avec celle du Conseil constitutionnel[7].

En Belgique, cette décision pourrait exercer une certaine influence en pratique, notamment pour ordonner des mesures conservatoires en cas d’action en référé. L’article 584, al. 4, 3° du Code judiciaire permet en effet au juge en référé de « ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde des droits de ceux qui ne peuvent y pourvoir ».  Pour rappel, depuis 1982, la Cour de cassation a étendu au profit du juge des référés la compétence de principe qu’elle reconnaissait aux juridictions de fond face à un acte administratif irrégulier : « Le juge statuant en référé, dans les cas où il reconnaît l’urgence, est compétent pour prendre au provisoire à l’égard de l’administration, auteur d’une (…) atteinte (portée fautivement à un droit subjectif), les mesures nécessaires à la conservation des droits des particuliers »[8]. Néanmoins, dans le cadre des affaires en référés visant la protection de l’environnement, il est souvent opposé que le demandeur en référé ne dispose pas d’un droit subjectif à un environnement sain, et que donc le juge doit être déclaré incompétent sur la base de l’article 144 de la Constitution belge[9]. En effet, à ce stade, la jurisprudence belge peine à reconnaitre un effet direct « subjectif » au droit à la protection d’un environnement sain visé à l’article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution[10]. Néanmoins, François Tulkens et Jérôme Sohier faisaient remarquer en 2007 déjà que « La consécration du droit à la protection d’un environnement sain en tant que droit subjectif progresse indubitablement »[11], ce constat se concrétise dans la jurisprudence actuelle[12]. Une clarification de l’ordre de celle de la décision du 20 septembre 2022 commentée serait donc bienvenue et bénéfique pour la protection de l’environnement.

3. Suites

En reconnaissant au « droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » le caractère d’une liberté fondamentale, la décision du Conseil d’État est symbolique. Au vu des conditions applicables, le référé-liberté ne présentera une utilité que pour les situations les plus graves et dont l’urgence a été démontrée. Néanmoins, la porte ayant été ouverte par le Conseil d’Etat, deux tribunaux administratifs français ont rendu des décisions dans le courant du mois d’octobre 2022 dans lesquelles les requérants se sont appuyés sur ce fondement.

La première ordonnance a été rendue par le tribunal administratif de Marseille le 5 octobre 2022[13]. Dans cette affaire, une association de protection du paysage demandait au Tribunal de suspendre les effets d’un arrêté préfectoral accordant une dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées dans le cadre d’un projet de parc photovoltaïque sur la commune de Cruis (Alpes-de-Haute-Provence). L’association estimait que cette installation portait une atteinte grave et manifestement illégale au droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et sain.

Dans sa décision, le juge a relevé que le projet a, outre la demande de dérogation espèces protégées, fait l’objet d’un permis de construire et d’une autorisation de défrichement devenus définitifs ; que les impacts résiduels du projet ont été analysés comme faibles sur les habitats et les espèces ; et que l’autorisation de dérogation s’accompagne de mesures de réduction d’impact, de compensation et de suivi des populations des espèces concernées. Sur cette base, il a estimé qu’en « se bornant à faire valoir une atteinte à la faune et à la flore protégées, l’association requérante n’établit pas l’atteinte grave et manifestement illégale au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », et a par conséquent rejeté la requête de l’association.

La seconde ordonnance a été rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Lille, le 14 octobre 2022[14]. Dans cette deuxième affaire, une association de riverains avait saisi le juge du référé-liberté en se fondant également sur l’article L. 521-2 du Code de justice administrative français en vue de bénéficier d’un droit à l’information sur la pollution des sols autour de l’ancien site industriel de Metaleurop de Noyelles-Godault (Pas-de-Calais). Elle faisait valoir que le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé avait pour corollaire le droit à l’information environnementale.

Le juge a déclaré que « les mesures prises ou à prendre dans le cadre de la protection de la population contre les risques que l’environnement peut faire courir à la santé sont relatives au droit de vivre dans un environnement respectueux de la santé, telles que celles “consistant à informer la population contre de tels risques de façon à ce qu’ils soient évités’’ ». Par contre, le juge a refusé de faire droit, en raison du défaut d’urgence, à la requête de l’association qui lui réclamait d’ordonner des mesures de dépistage du saturnisme, d’information des habitants et d’investigation des sols. Il a souligné que ces mesures ne correspondent pas aux mesures d’urgence que « la situation permet de prendre utilement pour remédier à l’atteinte alléguée au droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », comme cela est requis par l’article L. 521-2 précité.

Ces deux exemples récents permettent de souligner la portée et l’enjeu de la décision commentée. Ces différentes décisions, dont la portée de principe est importante mais le résultat négatif, illustrent, comme en Belgique, la difficulté de rencontrer les critères de l’urgence et d’atteinte grave et manifestement illégale au droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.


[1] L’article L. 521-2 du code de justice administrative français dispose que : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

[2] Th. Janicot et D. Pradines, « Environnement : une nouvelle liberté fondamentale en référé, pour quoi faire? » AJDA, 2022, p. 5.

[3] Conseil d’Etat français, Décision n° 451.129 du 20 septembre 2022, point 6.

[4] Conseil d’Etat français, Décision n° 451.129 du 20 septembre 2022, points 8, 9 et 10.

[5] Le premier article se lit comme suit : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

[6] C. const., décision n°2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, AJDA, 2020, p. 1126, note F. Savonitto ; RFDA, 2020, p. 501, chron. A. Roblot-Troizier.

[7] L. Guinard, « le référé-liberté au service de la protection de l’environnement ? », Le blog de droit administratif, 3 octobre 2022.

[8] Cass., 21 octobre 1982, Pas., 1983, I, p. 251.

[9] Art. 144 de la Constitution : « Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux.

     Toutefois, la loi peut, selon les modalités qu’elle détermine, habiliter le Conseil d’état ou les juridictions administratives fédérales à statuer sur les effets civils de leurs décisions ».

[10] C.H. Born et F. Haumont, « Le droit à la protection d’un environnement sain », in M.  Verdussen et N. Bonbled (dir.), Les droits constitutionnels en Belgique – Les enseignements jurisprudentiels de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, 2011, Bruylant, pp. 1426 et s. ; M. Pâques, « I. – Au centre, le droit subjectif » in Principes de contentieux administratif, Bruxelles, Éditions Larcier, 2017, p. 126.

[11] F. Tulkens et J. Sohier, « Les cours et tribunaux – Chronique de jurisprudence constitutionnelle 2004-2006 », R.B.D.C., 2007, n° 33, pp. 210-211.

[12] Bruxelles, 6 février 2020, R.G. 2019/KR/62, inédit ; Réf. Hainaut, div. Charleroi, 15 septembre 2014, inédit, 14/589/C cité par M. Pâques, op. cit., p. 127 ; Corr. Gand, 4 juin 2007, NjW, 2007, p. 947, cité par F. Tulkens et J. Sohier, « Les cours et tribunaux – Chronique de jurisprudence constitutionnelle 2006-2007», R.B.D.C., 2008, n° 15, p. 35 ; Anvers, 28 juin 2005, R.W., 2007-2008, p. 1374 ; Bruxelles, 9 juin 2005, Amén.-Env., 2005, p. 309, reflet D. Misonne ; Bruxelles, 17 mars 2005, Res et jura immobilia, 2005, p. 126 ; Civ. Bruxelles, 14 décembre 2004, T.M.R., 2005, p. 427.

[13]https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-40496-TA-marseille-ordonnance-05-10-22.pdf

[14]https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-40496-TA-lille-ordonnance-14-10-22.pdf

[1] Conseil d’Etat français, Décision n° 451129 du 20 septembre 2022, point 5.

Les carnets du Centre d'Etude du Droit de l'Environnement et du Patrimoine – UClouvain Saint-Louis Bruxelles

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